Le document est-il administratif ?

Définition et absence de condition de forme :

Le code définit la notion de document administratif de façon très large (art. L. 300-2) : dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires… qu'ils se présentent sous forme écrite, sous forme d'enregistrement sonore ou visuel ou sous forme numérique ou informatique. Sont également concernées les informations contenues dans des fichiers informatiques et qui peuvent en être extraites par un traitement automatisé d'usage courant.

La loi ne donne pas de liste exhaustive de documents administratifs tant ils sont nombreux et de formes différentes.

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a introduit de nouveaux documents soumis au droit d’accès et à la réutilisation publique. Il s’agit des codes sources (art. L. 300-2 du CRPA), les documents relatifs à la gestion du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales (art. L. 300-3) et des règles définissant le traitement algorithmique ainsi que les principales caractéristiques de sa mise en œuvre au bénéfice de l’usager qui a fait l’objet d’une décision individuelle prise sur le fondement de ce traitement algorithmique (art. L. 311-3-1).

 

Sont considérés comme administratifs tous les documents produits ou reçus par une administration publique (administrations d'Etat, collectivités territoriales, établissements publics). Il en va de même pour les documents détenus par les organismes privés chargés d'une mission de service public pour autant qu''ils sont liés, par leur nature, leur objet, ou leur utilisation à la gestion de cette mission. L'article L. 311-2 du code retient la notion de rattachement à une mission de service public pour qualifier la nature administrative des documents.

Les autorités administratives soumises au droit d’accès :

Le terme d’ « autorité administrative » recouvre les administrations de l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements. Il exclut les assemblées parlementaires et, dans certains cas, les juridictions et l’autorité judiciaire.

1°) Les administrations de l’État : l’ensemble des administrations centrales et des services déconcentrés de l’État sont des autorités administratives et entrent comme telles dans le champ d’application du livre III du CRPA. Les autorités administratives indépendantes y sont également soumises.

2°) Les collectivités territoriales : les collectivités territoriales et leurs groupements (établissements publics de coopération intercommunale) constituent également des autorités administratives.

3°) Les établissements publics : tous les établissements publics, nationaux et locaux, et quel que soit leur caractère – administratif, industriel et commercial ou scientifique et culturel –, sont assujettis à l’obligation de communication résultant des dispositions du livre III du CRPA pour les seuls documents se rapportant à leur mission de service public.

4°) Les documents détenus par les organismes privés chargés d’une mission de service public : les personnes morales de droit privé ne sont pas exclues, de ce seul fait, du champ du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Lorsqu’elles exercent une mission de service public, les documents qu’elles produisent ou reçoivent dans ce cadre sont susceptibles de revêtir un caractère administratif s’ils présentent « un lien suffisamment direct avec la mission de service public » (CE, 17 avril 2013, La Poste c. M. Bigi, 342372).

Ne sont pas administratifs :

  • les documents liés à la fonction de juger des juridictions (jugements, arrêts), y compris les juridictions administratives et financières;
  • les documents à caractère judiciaire ;
  • les documents d’état civil or ceux qui sont établis depuis plus de 75 ans ;
  • les documents privés (acte de vente d’un immeuble, un acte notarié) ;
  • les documents des assemblées parlementaires.

Le CRPA n’a vocation à régir que l’accès aux documents détenus par les autorités administratives, conçues comme celles qui relèvent du pouvoir exécutif. Par conséquent, les documents relevant du pouvoir législatif ou du pouvoir judiciaire sont exclus de son champ d’application. La CADA considère d’ailleurs qu’elle est incompétente pour se prononcer sur leur caractère communicable.

 

Un document n'est communicable que sous sa forme définitive (art. L. 311-2)

Ce qui exclut de la communication des brouillons, les versions intermédiaires, les notes prises en vue de la rédaction d'un rapport...

Un document préparatoire à une décision n’est communicable que lorsque la décision qu’il prépare est intervenue (art. L. 311-2) .