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Conseil Constitutionnel

Dans la tempête sanitaire, le Conseil constitutionnel a tenu le cap de la protection des libertés fondamentales

Entretien

Portrait Laurent Fabius

Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel

© Eric Feferberg / AFP Photo

En 2020, la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19, qui a plongé le monde dans une tragédie humaine sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale, a bouleversé l’exercice de nos libertés fondamentales. Comment le Conseil constitutionnel a-t-il traversé cette période hors du commun ?

En suivant un cap : la protection des libertés.

La force d’une loi fondamentale se mesure notamment, dit-on, à sa capacité d’aider une société à surmonter les coups durs. Face à la crise sanitaire, la Constitution de 1958 a démontré une fois de plus sa résilience dans des situations critiques. Au plus fort de la crise, l’État de droit a fonctionné et le Conseil constitutionnel a rempli son office de gardien de la Constitution. À l’heure des bilans, chacun pourra constater que le Conseil a fait face.

L’analogie est frappante avec ce qui avait été observé dans le cadre de l’état d’urgence dit « sécuritaire » établi en réponse aux attaques terroristes de 2015 : c’est en bonne partie par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qu’a été garantie l’effectivité du contrôle de constitutionnalité.

Initialement, les autorités publiques se sont abstenues de saisir le Conseil constitutionnel de la loi instituant un état d’urgence sanitaire. Ce n’est que lorsqu’a été votée sa prorogation que le Président de la République, le Président du Sénat et l’opposition parlementaire nous ont saisis par la voie directe. Mais, dans le même temps, par le canal de la QPC, le Conseil a très vite eu à connaître des grandes questions que la mise en œuvre du régime initial de l’état d’urgence sanitaire soulevait au regard des libertés publiques. À cet égard, le Conseil a eu à se prononcer sur le calendrier des élections municipales, sur les infractions pénales réprimant les manquements aux règles de confinement, ou encore sur les règles spéciales de la détention provisoire prévues dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

La crise sanitaire n’a-t-elle pas conduit, par la force de l’urgence, à dévier du cap de la protection de libertés ?

Non. Cette période, pas plus qu’une autre, n’a souffert d’aucune « éclipse des droits fondamentaux ». Tout au long de la crise sanitaire, le Conseil constitutionnel a défendu, comme c’est son rôle, les libertés fondamentales. Nous avons encadré la mise en place des traitements de données à caractère personnel de nature médicale aux fins de traçage ainsi que le régime des mesures de quarantaine et d’isolement. Nous avons souligné notamment que la prolongation de la détention provisoire pendant le confinement ne pouvait se faire sans l’intervention du juge judiciaire.

Bien sûr, il a fallu adapter l’organisation elle-même du Conseil aux contraintes sanitaires. J’ai veillé à ce que la continuité d’activité s’exerce dans des conditions propres à préserver au mieux la santé de toutes et tous. Nous avons tenu nos audiences publiques QPC et nos séances de délibéré dans le grand salon de l’aile Montpensier. La possibilité a été laissée aux avocats de s’exprimer, s’ils le souhaitaient, en visioconférence. Comme notre règlement intérieur le permet, nous avons dû restreindre la possibilité pour le public d’y assister, mais cela soulevait d’autant moins de difficulté que nous assurons une retransmission de nos audiences sur notre site internet.

Si ces solutions pratiques ont été temporairement utiles et même nécessaires, l’expérience montre que rien ne remplace les échanges « en personne ». Dès que cela a été possible du point de vue sanitaire, nous avons donc repris notre règle d’entendre les plaidoiries directement, sans visioconférence. Et, pour les échanges au sein même du Collège, y compris entre les séances, nous restons très attachés aux occasions de nous rencontrer, que nous essayons de cultiver comme un art.

Les commentateurs ont relevé que la validation par le Conseil constitutionnel du régime dit de sortie de l’état d’urgence sanitaire ne manquait pas de nuances. Comment présenteriez-vous cette décision ?

Saisis de certaines dispositions de la loi organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire, nous avons été vigilants, suivant notre jurisprudence constante, à l’équilibre de la conciliation opérée par le législateur entre, d’une part, l’exigence constitutionnelle de protection de la santé et, d’autre part, le respect des droits et libertés fondamentaux. La conformité de ce dispositif à la Constitution n’a pu être admise qu’au regard d’un ensemble de conditions et, en particulier, la condition de limitation dans le temps des mesures restrictives de liberté auxquelles il peut donner lieu (il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires), de limitation de ces mesures dans l’espace (elles ne peuvent être édictées que dans les zones de circulation active du virus), et à la seule fin de protection de la santé.

« Tout au long de la crise sanitaire, le Conseil constitutionnel a défendu, comme c’est son rôle, les libertés fondamentales »

Le Conseil a tenu à fixer sur plusieurs points l’interprétation que les autorités publiques et les juridictions compétentes devront faire de la loi. Il est certain, ainsi, que ce dispositif législatif ne pourrait être le cadre d’une mesure de confinement général telle que celle que l’état d’urgence sanitaire avait rendue possible. Le contrôle de constitutionnalité de la loi présente certes un caractère abstrait mais, face à ce type de mesures, il doit évidemment prendre en compte dans son évaluation des choix du législateur la dynamique très particulière d’une crise sanitaire liée à une pandémie, qui ne se compare que difficilement, par exemple, aux risques appelés sécuritaires.

D’autres décisions du Conseil, celles censurant largement la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet et la loi instituant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine, ont été également assez retentissantes… 

Il n’y a pas que la crise sanitaire elle-même, en effet, qui ait mobilisé ces derniers mois le Conseil dans le contrôle du respect des libertés fondamentales. Les deux lois que vous évoquez mettaient en jeu des libertés essentielles pour notre ordre démocratique. Contrairement à l’interprétation rapide qui a pu être faite par certains de ces décisions, elles n’ont nullement mis en cause la vocation du législateur, s’il l’entend, à combattre la diffusion de contenus haineux sur internet ou à imposer des mesures de sûreté à des auteurs d’infractions terroristes à leur sortie de prison. Mais, comme le requiert la Constitution, il revient au Conseil de s’assurer que les modalités retenues à cette fin sont aussi proportionnées qu’adaptées et nécessaires au regard de l’objectif poursuivi. Nous avons dit clairement ce qu’il en est. Au Parlement d’en tirer toutes les conséquences. 

Cette année, la QPC fête ses 10 ans. Quel bilan tirez-vous de l’application de ce nouveau droit donné au citoyen au cours d’un procès de s’opposer à l’application d’une loi qu’il estime contraire aux grands principes du droit ?

Dix ans dans la vie d’une procédure juridictionnelle est une durée relativement courte mais suffisante pour dresser un premier bilan sérieux. Pour la QPC, que j’appelle souvent la « question citoyenne », ces dix ans ont été d’une grande intensité.

Dès son origine, il faut se rappeler quelle révolution elle a été dans notre société marquée par une tradition légicentrique. À partir de 2010, le citoyen a pu contester toute loi votée par le Parlement en se prévalant de la norme suprême du pays : la Constitution. La QPC a marqué un progrès important en faveur de l’amélioration de nos droits fondamentaux. Par exemple, le droit à l’assistance d’un avocat en garde à vue, la protection des libertés publiques pendant l’état d’urgence, la prise en compte du principe de fraternité dans l’aide humanitaire, l’exigence constitutionnelle de l’intérêt supérieur de l’enfant ou encore la consécration comme objectif de valeur constitutionnelle de la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains : toutes ces avancées, c’est à la QPC et au Conseil constitutionnel qu’on les doit. Cette « question citoyenne » donne l’exemple d’une procédure qui permet à chacun de faire vivre au rythme du temps le patrimoine des libertés fondamentales commun à tous.

En dix ans, la QPC a beaucoup mûri. Deux exemples récents montrent son potentiel d’agent multiplicateur au service des principes fondamentaux du droit.

En reconnaissant par une décision de décembre 2019 un principe de responsabilité de l’État du fait des lois déclarées inconstitutionnelles, le Conseil d’État a permis au constitutionnalisme de franchir une nouvelle étape et parfait les effets de la QPC. En pratique et depuis lors, à chaque fois qu’il a été saisi, le Conseil constitutionnel a quasi systématiquement souhaité laisser jouer ce régime d’indemnisation.

« La QPC a marqué un progrès important en faveur de l’amélioration de nos droits fondamentaux »

Par une autre décision rendue sur QPC en mai 2020, confirmée et précisée en juillet 2020, le Conseil constitutionnel a opéré un revirement de jurisprudence et fait entrer les ordonnances non ratifiées dans le giron de la protection par le Conseil constitutionnel des droits et libertés fondamentales dès l’expiration du délai d’habilitation. Sans remettre en cause les autres voies de recours fondées sur d’autres motifs et sans affecter en rien le rôle du Parlement seul à même, par leur ratification expresse, de donner aux ordonnances valeur législative dès leur signature, l’innovation que nous avons décidée consolide le contrôle des ordonnances non ratifiées affectant les droits et libertés des citoyens. Le Conseil constitutionnel est ainsi le juge de la conformité à la Constitution de toute la matière législative.

Avec la QPC, la Constitution apparaît davantage comme un patrimoine vivant au service des citoyens. Cette conclusion ressort clairement du vaste programme de recherches universitaires que nous avons initié, dans la perspective des dix ans de la procédure, afin d’en établir en toute transparence un bilan juridique et sociologique. Les résultats de ces recherches sont publiés dans un numéro hors-série de notre revue Titre VII. Ils ont été mis en discussion lors d’un séminaire qui s’est tenu au Conseil en présence de plus de cinquante chercheurs, de l’ensemble des membres du Collège et des membres du Comité scientifique du projet QPC 2020 présidé par notre collègue Nicole Maestracci. Cela a permis d’évaluer les progrès obtenus grâce à la QPC – ils sont conséquents –, et les marges d’amélioration – elles existent – de la procédure. Il faut à présent en assurer un suivi périodique pour nous permettre à l’avenir, avec tous ceux qui partagent la préoccupation du succès de la QPC, de vérifier la réalité des progrès qu’elle permet concernant la protection des droits et libertés garantis par notre Constitution.

« Avec la QPC, la Constitution apparaît davantage comme un patrimoine vivant au service des citoyens »

Le niveau de connaissance de la QPC par les citoyens est-il à la hauteur de la protection qu’elle peut leur procurer ?

Si la QPC est une révolution, il s’agit d’une « révolution de velours ». Dans la perspective des dix ans de cette question citoyenne, nous avons souhaité connaître la perception par l’opinion publique de cette procédure. Nous avons fait réaliser un sondage auprès de mille personnes. Il en ressort que plus de 80 % des Français en ont une perception positive car ils y voient une avancée au profit des citoyens. Il reste que leur connaissance de la procédure est encore assez faible. C’est donc avec l’objectif de faire connaître la QPC à un public plus large que nous avons décidé d’organiser en novembre 2020 un grand rendez-vous sous la forme d’une émission diffusée sur internet, associant les acteurs de cette procédure, représentants de l’exécutif, parlementaires, présidents de cours suprêmes, avocats et citoyens. 

Portrait Laurent Fabius

Laurent Fabius, président du Conseil constitutionnel

© Eric Feferberg / AFP Photo

Proposition de révision de la Constitution, multiplication des recours, etc., les leviers proposés par les citoyens pour renforcer la protection de l’environnement renvoient pour beaucoup au droit. Comment le Conseil constitutionnel s’est-il trouvé concerné par une telle poussée en faveur de l’environnement ?

En tant que gardien des principes fondamentaux du droit, le Conseil a consacré cette année la protection de l’environnement comme un nouvel objectif à valeur constitutionnelle. Non sans originalité par rapport aux décisions rendues par les juridictions suprêmes d’autres pays, nous avons reconnu à cet objectif une dimension extraterritoriale, en désignant l’environnement comme « patrimoine commun des êtres humains ». C’est en tenant compte de cette dimension que nous avons validé la loi qui interdisait d’exporter des pesticides en raison de leur toxicité, alors même qu’un tel poison pouvait être autorisé dans d’autres pays. Ce contentieux de l’environnement va sans doute se développer.

Quelles sont les autres décisions marquantes de l’année écoulée ?

Je note une place accrue du droit social dans le contentieux constitutionnel. En matière de négociation collective, le Conseil a reconnu pour la première fois le principe de la liberté contractuelle tout en encadrant les pouvoirs du ministre du travail en ce domaine. Dans le domaine de l’enseignement supérieur, nous avons eu à connaître des questions majeures. Cela a donné lieu à l’affirmation inédite selon laquelle l’exigence constitutionnelle de gratuité s’applique à l’enseignement supérieur, précision étant faite que cette exigence ne fait pas obstacle à ce que des droits d’inscription modiques soient perçus en tenant compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants. Concernant « Parcoursup », nous avons consacré l’existence d’un droit constitutionnel à l’accès aux documents administratifs et jugé que chaque établissement d’enseignement supérieur doit rendre compte des critères en fonction desquels ont été examinées les candidatures.

Beaucoup de décisions importantes sont intervenues cette année sur le terrain des libertés individuelles. Le Conseil a en particulier été amené à préciser la portée du principe suivant lequel « nul ne peut être arbitrairement détenu ». Nous avons jugé que le législateur ne pouvait permettre le maintien à l’isolement ou en contention en psychiatrie au-delà d’une certaine durée sans contrôle du juge judiciaire. Nous avons rappelé que l’état d’urgence sanitaire ne permettait pas de prolonger les détentions provisoires sans l’intervention du juge judiciaire.

Je veux signaler enfin la modernisation de notre jurisprudence sur les « cavaliers législatifs » : tout en soulignant que ce contrôle ne préjuge en rien de la conformité du contenu des dispositions censurées aux exigences constitutionnelles, nous tenons désormais, pour chaque loi, à rappeler le périmètre initial du texte, puis à faire apparaître pourquoi la disposition censurée doit être regardée comme dénuée de lien direct ou même indirect avec celui-ci.

Quelles leçons tirez-vous de la première application de la procédure dite du référendum d’initiative partagée (RIP) qui avait donné lieu à de vifs débats en 2019 ?

Après avoir contrôlé, comme c’est notre office, tout le processus, nous avons constaté que la proposition de loi visant à faire obstacle à la privatisation du Groupe ADP (anciennement Aéroports de Paris) n’avait pas obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Puis, comme nous le faisons pour les élections ou les référendums, nous avons tenu à formuler des observations sur la première mise en œuvre de cette procédure. Si le recueil électronique des soutiens a permis d’obtenir des résultats fiables, il est apparu que la procédure avait également présenté des insuffisances et plusieurs défauts ou soulevé des interrogations : par exemple, le manque d’ergonomie du site dédié souvent perçu comme complexe, peu intuitif et insuffisamment adapté à une consultation destinée à un large public. Ou encore la question de l’absence de dispositions relatives à l’organisation d’un débat public ou d’une campagne d’information audiovisuelle. Plusieurs améliorations ont été préconisées, comme une réflexion sur l’intérêt de définir un dispositif d’information du public.

Dès votre installation, vous avez souhaité approfondir les relations du Conseil constitutionnel avec l’extérieur, comment cela s’est-il traduit en 2020 ?

Avec le collège qui m’entoure, j’ai la conviction que, plus les cours suprêmes sont ouvertes sur le monde, plus l’État de droit est solide.

Dès que nous le pouvons, nous allons désormais à la rencontre de nos concitoyens, dans les écoles, les universités, etc. Depuis 2019, le Conseil constitutionnel siège régulièrement en région. Cette année, à Pau puis Lyon, nous avons tenu des audiences QPC publiques, en marge desquelles nous avons eu des échanges approfondis avec notamment les magistrats, les avocats, les professeurs de droit et les étudiants. Je me réjouis de l’accueil qui nous est à chaque fois réservé et des initiatives originales qui voient le jour, à l’image du travail des étudiants de la Faculté de droit de Lyon qui se sont essayés, de manière volontaire et constructive, à la rédaction de projets de décisions, prenant la mesure des défis d’une telle tâche. Nous reprendrons ce processus de délocalisation de certaines de nos audiences dès que la situation sanitaire le permettra.

Avec nos homologues étrangers, nous entretenons un dialogue permanent, avec et sans paroles. Avec paroles, par des échanges réguliers, à l’image du séminaire sur le « constitutionalisme global » organisé chaque année en septembre par l’Université de Yale et regroupant pendant plusieurs jours des présidents et membres de cours suprêmes pour débattre des défis contemporains de la justice constitutionnelle. Cette année, le séminaire en visioconférence a été l’occasion d’échanger nos expériences sur le traitement de la crise sanitaire ou encore de l’urgence climatique. À la croisée des regards, le raisonnement juridique de chacun se trouve renforcé par une bonne connaissance de celui des autres. Dialoguant sans paroles également, nous sommes attentifs aux tendances et pratiques étrangères en matière de protection des libertés fondamentales. À cet égard, nous avons pu observer que la crise sanitaire avait été l’occasion de « décomplexer » certains dirigeants politiques qui en ont profité pour fissurer l’État de droit. Face à de tels comportements, nous ne dirons jamais assez que la finalité de lutter contre la crise ne justifie pas les moyens de s’en prendre aux principes fondamentaux du droit qui cimentent nos sociétés. Juges constitutionnels, à la vigie !

« Nous ne dirons jamais assez que la finalité de lutter contre la crise ne justifie pas les moyens de s’en prendre aux principes fondamentaux du droit qui cimentent nos sociétés. Juges constitutionnels, à la vigie ! »

Comment réagissez-vous à l’arrêt rendu par le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe le 5 mai 2020 mettant en cause la constitutionnalité de la politique de rachats de titres publics menée par la Banque centrale européenne ?

Avec, je le reconnais, une certaine perplexité. Quel impact de la décision du Tribunal constitutionnel sur les mécanismes financiers européens ? Comment éviter que tel ou tel pays ne conteste l’ordre juridique européen, en profitant d’une brèche ? Ces questions sont posées.

Depuis 2007, le Conseil constitutionnel juge que le constituant a consacré « l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international ». Si la jurisprudence du Conseil veille à la protection de l’identité constitutionnelle de la France en des termes qui ne sont pas sans évoquer la jurisprudence dite « Solange » de nos collègues allemands, l’harmonie de cette intégration est aussi une des boussoles de notre jurisprudence, comme l’atteste ce que nous jugeons de l’exigence constitutionnelle de transposition des directives.

Particulièrement dans les contextes de crise – économique, sécuritaire, sanitaire – propres à réveiller les égoïsmes nationaux, on ne doit pas oublier que la communauté de droit fait la force de l’Union européenne, y compris par la protection partagée des droits fondamentaux. Cela demeure l’un de nos biens les plus précieux.


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OCTOBRE 2020

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