COUR DES COMPTES - Deuxième Chambre - Arrêt - 18/09/2020 - Météo-France - Exercices 2013 à 2016 - n° S-2020-1369

Texte intégral

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2019-34 en date du 21 octobre 2019, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de M. X, Mme Y et M. Z, agents comptables de Météo-France, au titre des exercices 2013 à 2016, notifié le 22 octobre 2019 aux agents comptables concernés ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de Météo-France par M. X du 1 er janvier 2013 au 4 janvier 2015, Mme Y du 5 janvier au 1 er mars 2015 et M. Z du 2 mars 2015 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières, notamment son article L. 142-1-2 ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret modifié n° 93-861 du 18 juin 1993 portant création de l’établissement public Météo-Franceainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté du 20 décembre 2013 portant nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu la circulaire n° SD2-07-1851 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés ;

Vu l’instruction codificatrice n° 03-043-M9 du 25 juillet 2003 portant rénovation des procédures de certification du service fait et d’ordonnancement ;

Vu les réponses au réquisitoire produites par courrier du 15 novembre 2019 par la présidente-directrice générale de Météo-France et par courriel du 12 décembre 2019, pour le compte des trois comptables concernés, par M. Z, ainsi que les pièces produites à l’appui ;

Vu le rapport n° R-2020-0274-1 à fin d’arrêt de Mme Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillère maître, magistrate chargée de l’instruction ;

Vu les éléments de réponse complémentaires faisant suite au dépôt du rapport d’instruction, transmis le 6 avril 2020 par M. X, Mme Y et M. Z, ainsi que les pièces produites à l’appui ;

Vu les conclusions n° 288 de la Procureure générale du 23 juin 2020 ;

Vu les éléments de réponse complémentaires faisant suite au dépôt des conclusions, produits le 25 juin 2020 par M. X, Mme Y et M. Z ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu, lors de l’audience publique tenue à huis closle 26 juin 2020, Mme Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillère maître, présente en visioconférence, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, MM. X et Z, présents en visioconférence, ayant eu la parole en dernier, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de M. X, Mme Y et M. Z au titre des exercices 2014 à 2016

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X, Mme Y et M. Z, au titre des exercices 2014 à 2016, pour avoir payé des indemnités aux observateurs du réseau des sémaphores de la Marine nationale et aux observateurs météorologiques de la Marine marchande en l’absence de certification du service fait ;

2. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, Mme Y et M. Z pour défaut de contrôle de la validité de la dette ; que le réquisitoire précisait que l’instruction devrait établir si, compte tenu de l’organisation comptable de Météo-France, il y aurait lieu de mettre en jeu la responsabilité des agents comptables secondaires assignataires des dépenses des directions interrégionales (DIR) du Sud-Est, de la Réunion et de l’Ouest en lieu et place de l’agent comptable principal ;

Sur le droit applicable

3. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de ( …) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

4. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses ( …) » ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) d) de la validité de la dette », qui porte notamment sur « 1° La certification du service fait » et « la production des pièces justificatives » ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur » ;

5. Attendu que l’instruction codificatrice susvisée du 25 juillet 2003, applicable notamment aux établissements publics nationaux, a supprimé l’obligation pour l’ordonnateur de certifier le service fait sur toutes les pièces justificatives qui accompagnent le mandat et lui a substitué celle « d’apposer sa signature accompagnée de la mention « pour valoir certification du service fait et ordre de payer » sur le seul bordereau d’émission des ordres de dépense pour valoir ordre de payer pour l’ensemble des mandats récapitulés sur le bordereau »  ;

Sur les faits

6. Attendu que les indemnités visées dans le réquisitoire ont été payées pour un montant total de 24 132,06 € en 2014 sur le fondement des mandats n° 360 du 4 mars, 894 du 13 mai et 1652 du 12 août 2014, pour un montant total de 6 281,79 € en 2015 sur le fondement des mandats n° 22 du 15 janvier, 86 du 13 février, 127 du 3 mars, 166 du 20 mars, 311 du 4 mai, 438 du 16 juin et 1350 du 31 juillet 2015, et pour un montant total de 32 829,34 € en 2016 sur le fondement des mandats n° 106 du 10 février, 241 du 1 er mars, 140, 141, 142 et 143 du 10 mars, 262 et 263 du 20 avril, 285 du 29 avril, 291 du 2 mai, 331 du 11 mai, 393 du 1 er juin, 948 du 27 juin, 1349 du 16 août et 2164 du 4 novembre 2016 ; que les mandats, non signés, étaient appuyés d’un simple état liquidatif établi selon les cas par la DIR du Sud-Est, la DIR de l’Ouest ou la DIR de La Réunion, qui avaient réalisé les prestations en cause ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

7. Attendu qu’en réponse au réquisitoire, M. X, Mme Y et M. Z ont indiqué que conformément à l’organisation générale de Météo-France en matière financière et comptable, les opérations des ordonnateurs secondaires, notamment celles des ordonnateurs des directions interrégionales du Sud-Est, de La Réunion et de l’Ouest, étaient assignées sur la caisse des comptables secondaires de ces services, que les paiements en cause avaient été réalisés sur le seul fondement des mandats et des demandes de versement des indemnités dues aux observateurs mais que des bordereaux, revêtus de la signature des ordonnateurs concernés et valant donc certification du service fait, avaient été produits pour chacun des mandats en cause ; que les comptables ont joint à leur réponse la copie de ces pièces, qui avaient été archivées lorsque les mandats ont été pris en charge ;

Sur l’existence d’un manquement

8. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. X, Mme Y et M. Z au titre de la charge n° 1 ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de MM. X et Z au titre des exercices 2013 à 2016

9. Attenduque, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par MM. X et Z, au titre des exercices 2013 à 2016, pour avoir payé la part variable de la rémunération du président-directeur général de Météo-France sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ; qu’en effet, alors que cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions réglementaires ou statutaires, les comptables n’auraient pas disposé d’un contrat de travail en fixant les éléments, en contradiction avec la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, applicable jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat ;

10. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X et Z pour défaut de contrôle de la validité de la dette ;

Sur le droit applicable

11. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de ( …) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

12. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses ( …) » ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) d) de la validité de la dette », qui porte notamment sur « la production des pièces justificatives » ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur » ;

Sur les faits

13. Attendu qu’il ressort de leurs bulletins de paye que la part variable de la rémunération des deux présidents-directeurs généraux de Météo-France successivement en fonctions durant la période courant du 1 er janvier 2013 au 31 décembre 2016, MM. A et B, a été versée au premier en septembre 2013 pour un montant de 26 096,24 € et en août 2014 pour un montant de 17 852,17 € et au second en juillet 2015 pour un montant de 23 200 € et en septembre 2016 pour un montant de 25 810 € ; que les deux premiers de ces versements ont été réalisés sous la gestion de M. X et les deux derniers sous celle de M. Z ;

14. Attendu que les deux paiements réalisés en septembre 2013 et en août 2014 au bénéfice de M. A sont intervenus alors que M. X disposait de deux décrets du 12 avril 2012 portant nomination de l’intéressé au conseil d’administration et portant nomination du même en qualité de président-directeur général de Météo-France, d’un arrêté du 20 avril 2012 maintenant M. A en service détaché auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour une durée de trois ans et un mois à compter du 6 avril 2012, d’une lettre du ministre chargé du budget du 1 er décembre 2009 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. A, d’une décision du directeur des ressources humaines de Météo-France du 21 décembre 2012 reprenant les éléments de la rémunération ainsi allouée au président-directeur général de l’établissement public, de deux lettres, en date des 28 mai 2013 et 28 mai 2014, par lesquelles le secrétaire général du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et le commissaire général au développement durable ont informé M. A des modalités de calcul de la part variable de sa rémunération qui lui a été versée en septembre 2013 compte tenu des résultats obtenus en 2012 et en août 2014 compte tenu des résultats obtenus en 2013, de deux décisions prises les 23 juillet 2013 et 18 juin 2014 par le directeur des ressources humaines, par délégation du président-directeur général de Météo-France, fixant le montant de la part variable de sa rémunération au titre des exercices 2012 et 2013 et de deux états liquidatifs des sommes correspondantes ;

15. Attendu que les paiements réalisés en juillet 2015 et en septembre 2016 au bénéfice de M. B sont intervenus alors que M. Z disposait de deux décrets des 4 octobre et 19 décembre 2013 portant nomination de l’intéressé au conseil d’administration et portant nomination du même en qualité de président-directeur général de Météo-France, d’un arrêté du 22 avril 2014 plaçant M. B en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016, de deux lettres du ministre chargé du budget des 18 mars 2014 et 22 février 2016 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B, d’une décision prise le 16 avril 2014 par le directeur des ressources humaines, par délégation du président-directeur général de Météo-France, reprenant les éléments de la rémunération ainsi allouée au président-directeur général de l’établissement public, d’une lettre du 4 juin 2015 par laquelle le secrétaire général du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et le commissaire général au développement durable ont informé M. B des modalités de calcul de la part variable de sa rémunération qui lui a été versée en juillet 2015 compte tenu des résultats obtenus en 2014, d’une lettre du 22 juillet 2016 par laquelle le commissaire général au développement durable a informé M. B des modalités de calcul de la part variable de sa rémunération qui lui a été versée en septembre 2016 compte tenu des résultats obtenus en 2015 et de deux décisions prises les 26 mai 2015 et 16 août 2016 par le directeur des ressources humaines, par délégation du président-directeur général de Météo-France, fixant le montant de la part variable de sa rémunération au titre des exercices 2014 et 2015 ;

Sur la réponse au réquisitoire de la présidente-directrice générale de Météo-France

16. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, la présidente-directrice générale de Météo-France a indiqué qu’elle «  [laissait] M. Z assurer sa défense et celle de ses prédécesseurs devant  [la] Cour » et qu’elle «  [espérait] à cet égard que l’instruction (…) confirmer  [ait] que les opérations en cause ne présent  [aient] pas de manquements de leur part et tiendr  [ait] compte, le cas échéant, des circonstances particulières dans lesquelles les opérations incriminées  [avaient] pu être réalisées »  ; qu’elle a soutenu que les rémunérations des PDG de l’établissement public «  [avaient] été opérées dans le strict cadre des directives des ministres de tutelle (…) , sous le visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel »  ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

17. Attendu que dans leurs réponses au réquisitoire, MM. X et Z ont fait valoir que, pour la période précédant l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, pendant laquelle aucune nomenclature réglementaire n’établissait la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, les comptables devaient s’inspirer des prescriptions fixées par d’autres nomenclatures pour des opérations similaires ; que conformément à ce principe, retenu par le Conseil d’Etat dans sa décision de section n° 380105 du 9 mars 2016 concernant le Grand port maritime de Dunkerque, ils pouvaient se référer soit à la rubrique 3.3.2 « Indemnité exceptionnelle » , renvoyant à la rubrique 3.1.1 « Prise en charge » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat, dans sa rédaction issue de l’arrêté susvisé du 20 décembre 2013, qui mentionne, pour les dossiers des agents titulaires ou stagiaires, l’arrêté de nomination ou de mutation, soit à la rubrique 220223 « Primes et indemnités, a) Primes et indemnités des personnels de direction » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé, dans sa rédaction issue du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007 codifié à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit, pour ce type de dépense, une décision individuelle d’attribution prise par l’autorité compétente ; qu’ils observent que dans les deux cas, le contrat mentionné par la Procureure générale dans son réquisitoire ne figurait pas parmi les pièces exigibles ;

18. Attendu que, selon MM. X et Z, il convient de distinguer la forme du contrat ( instrumentum ), qui « peut être écrit ou oral, unilatéral, bilatéral ou multilatéral » , et son contenu ( negotium ), c’est-à-dire son objet et les obligations réciproques qu’il définit ; qu’ils soutiennent qu’ « en l’espèce, ils disposaient formellement, chacun pour ce qui le concerne, des pièces relatives à ce negotium »  ; que celui-ci était en effet retranscrit dans les pièces ci-dessus mentionnées aux attendus n° 14 et 15, qui étaient « complètes, précises et cohérentes, attestant des caractéristiques de l’ensemble des éléments de la rémunération  [des présidents-directeurs généraux successifs de Météo-France] , dont la part variable » et étaient donc suffisantes pour opérer les contrôles qui leur incombaient ;

19. Attendu que pour la période postérieure à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, MM. X et Z considèrent que les comptables devaient se référer à la rubrique 3.1.3 « Dirigeants » de la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui prévoit la production, d’une part, de l’ampliation du décret de nomination et, d’autre part, du contrat fixant le montant des appointements de l’intéressé ou, à défaut, un arrêté ministériel ; qu’en l’espèce, la conclusion d’un contrat était selon eux inutile dans la mesure où, conformément à la circulaire susmentionnée du 8 octobre 2007, la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat et assimilés est fixée par une lettre ad hoc du ministre du budget ; que MM. X et Z font en effet valoir que le contrat dont la même circulaire prévoit également la production, serait « purement recognitif » dès lors qu’il « se contente de prendre acte de la nomination  [de l’intéressé] et de reprendre les éléments de  [sa] rémunération déterminés de manière unilatérale par les pouvoirs publics » et « ne produit donc aucun effet de droit par lui-même et en lui-même »  ;

20. Attendu que les comptables soutiennent par ailleurs que M. B n’appartenait pas à la catégorie des fonctionnaires titulaires en position de détachement ou en position hors cadre, ni à celle des agents non titulaires, pour lesquelles la circulaire du 8 octobre 2007 prévoyait la production d’un contrat ; qu’à l’appui de cette thèse ils soulignent que l’arrêté du 22 avril 2014 plaçant M. B en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016 « ne saurait représenter un accord de détachement au sein de l’établissement, établissement par ailleurs non parti à la décision » , compte tenu de la modification, par le décret n° 2016-765 du 9 juin 2016 modifiant le décret susvisé du 18 juin 1993 portant création de l’établissement public Météo-France, de la durée du mandat du président-directeur général de l’établissement public, que ce texte a portée à quatre années, de sorte que le mandat de M. B courait en réalité jusqu’au 17 août 2019 ; qu’au soutien de la même conclusion, MM. X et Zobservent, « d’une part,  [qu’] il n’y a pas d’emploi de PDG à la nomenclature des emplois de Météo-France et, d’autre part,  [qu’] un détachement « réglementaire » supposerait l’avis, voire l’accord de la structure d’accueil conformément aux dispositions de l’article 13 bis de la loi du 13 juillet 1983 modifiée commenté par la circulaire n° BCFF 0926531C du ministre des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat du 19 novembre 2009 »  ; que pour cette raison également, l’arrêté du 22 avril 2014 « ne  [pourrait] suffire à qualifier de détachement l’accueil de M. B au sein de Météo-France »  ;

21. Attendu que, selon MM. X et Z, M. B se trouvait en réalité en position d’affectation auprès de Météo-France ; qu’ils fondent cette analyse sur le constat que l’arrêté du 22 avril 2014 visait le décret n° 2009-1106 portant statut particulier des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, dont le 9° de l’article 1 er prévoit qu’ils « ont vocation à exercer des fonctions de direction, d’encadrement, de contrôle, d’inspection, d’étude, d’expertise, d’évaluation des politiques publiques, d’enseignement et de recherche, y compris dans des organismes internationaux » et « assurent toute autre mission de nature scientifique, technique, administrative, économique ou sociale qui peut leur être confiée par tout ministre »  ; qu’il s’en déduit selon eux que « M. B a été nommé comme président-directeur général de Météo-France et, en tant qu’ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, affecté en position d’activité au sein de l’établissement dans le cadre des dispositions du décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions en position d’activité dans les administrations de l’Etat commenté par la circulaire n° 2179 du 28 janvier 2009 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique »  ; que les comptables font valoir que « dans cette position d’affectation, il n’était pas besoin que l’établissement contractualise son recrutement et  [que] le contrat cité par la circulaire  [du 8 octobre 2007] n’était  [donc] pas approprié à la liquidation de la rémunération du président-directeur général et en particulier à la composante de la part variable de  [cette] rémunération »  ;

22. Attendu que MM. X et Z considèrent par ailleurs que, contrairement aux termes retenus par la Procureure générale dans son réquisitoire, le contrat prévu par la circulaire du 8 octobre 2007 n’est pas « un contrat de travail établissant les relations entre l’employeur et l’employé mais (…) un contrat récapitulant les caractéristiques des fonctions confiées  [au dirigeant de l’établissement public] par le ministre de tutelle matérialisant des engagements réciproques »  ; qu’étant « signé par  [ce dirigeant] intuiti personae et une personne morale extérieure à l’établissement, l’Etat, représenté par le ministre (…) compétent pour exercer la tutelle mais incompétent pour prendre des décisions non réglementaires ou contractuelles pour le compte » de l’établissement public, « il ne saurait emporter de valeur contractuelle contraignante pour l’agent comptable »  ;

23. Attendu que les comptables soutiennent enfin que, la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ne « spécifi  [ant] pas la nature particulière de l’arrêté ministériel » mentionné à la rubrique 3.1.3, l’arrêté du 22 avril 2014 plaçant M. B en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période courant du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016 en tenait lieu ; que selon eux, cet arrêté et les autres pièces dont M. Z disposait lorsqu’il a procédé au paiement en septembre 2016 de la part variable due à M. B au titre de l’exercice 2015, étaient suffisantes pour lui permettre de contrôler la validité de la dette ;

24. Attendu que MM. X et Z ont également fait valoir que pour la charge n° 2 comme pour les charges n° 3 et 4, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que les pièces justificatives qu’ils détenaient étaient insuffisantes, elle devrait constater que ce manquement n’a pas causé de préjudice financier à Météo-France ; qu’à l’appui de cette analyse ils ont observé, d’une part, que « le paiement des éléments soulevés par la Cour sur la rémunération du président-directeur général correspond  [ait] à une dépense résultant des obligations de l’établissement envers ses employés conformément à l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires et découlant de la nomination de M. A puis de M. B à la tête de Météo-France » et, d’autre part, que « ces différents éléments de rémunération n’étaient pas dépourvus de fondement juridique, étant entendu que le contrat dont l’absence est reprochée aux comptables ne produit pas (…) d’effet de droit par lui-même et en lui-même »  ;

25. Attendu que dans les observations complémentaires qu’ils ont produites à la suite du dépôt du rapport d’instruction et des conclusions de la Procureure générale, MM. X et Z ont indiqué que, comme la rapporteure, ils considéraient que la part variable de la rémunération du président-directeur général de Météo-France pouvait être assimilée à une prime de rendement, dont la justification n’impose pas la production d’un contrat, que la circulaire du 8 octobre 2007 n’avait pas de valeur réglementaire, et que dans l’hypothèse contraire où cette circulaire serait « de portée impérative » , elle « constituait (…) la pièce idoine justifiant la dépense en l’absence de nomenclature »  ; que les comptables ont réaffirmé qu’en tout état de cause, si la Cour jugeait qu’ils ont manqué à leur obligation de contrôle de la production des justifications, elle devrait constater qu’il n’en est pas résulté de préjudice financier pour Météo-France, conformément aux arrêts rendus le 6 décembre 2019 par le Conseil d’Etat, concernant l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) et la Direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Bretagne ; qu’ils ont également fait valoir que, « plus généralement, tous les documents qui  [avaient] servi de pièces justificatives aux comptables avaient été validés par les tutelles et par le CBCM qui était chargé jusqu’au 1 er octobre 2018 du contrôle de la régularité des recrutements et des rémunérations aux termes de l’article 100 du décret du 7 novembre 2012 et notamment du respect des dispositions statutaires ou indemnitaires applicables, de la hiérarchie des emplois et des rémunérations »  ;

Sur l’existence d’un manquement

26. Attendu qu’il résulte des dispositions précitées des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’ont pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

27. Attendu que la circonstance qu’une opération n’a pas été prévue par la nomenclature des pièces justificatives applicable à l’organisme public concerné ne saurait dispenser le comptable public de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente, nécessaire à l’exercice des contrôles qui lui incombent en vertu des lois et règlements ; qu’il lui est loisible d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles en se référant, lorsque cela est pertinent, aux prescriptions de la nomenclature applicable ou de toute autre nomenclature comptable, pour des opérations similaires ;

28. Attendu qu’il résulte de ces principes que, pour le paiement de la part variable de la rémunération de M. B intervenu en septembre 2016, postérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, M. Z devait se référer à la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique jointe en annexe à cet arrêté ; qu’en l’espèce, les pièces cohérentes au regard de la catégorie de la dépense telle qu’elle avait été ordonnancée étaient détaillées à la rubrique 3.1.3 « Dirigeants » de la troisième partie, relative aux « Dépenses de personnel et frais de déplacement » , de la nomenclature ; qu’il s’agit d’une « ampliation du décret de nomination » de l’intéressé et du « contrat fixant le montant  [de ses] appointements ou, à défaut,  [d’un] arrêté ministériel »  ;

29. Attendu qu’à titre de « référence au texte » applicable, ladite rubrique mentionne la « circulaire de la direction du budget n° SD2-07-1851 du 8 octobre 2007 » relative aux modalités de détermination de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, qui précise que « les emplois des dirigeants relevant du dispositif sont des emplois contractuels occupés, soit par des fonctionnaires en position de détachement ou en position hors cadres, soit par des agents non titulaires » , que « la nomination à ces emplois donne lieu à la signature d’un contrat  [entre le ministre assurant la tutelle de l'établissement et le dirigeant concerné] qui, outre les dispositions communes applicables en la matière, tient compte des particularités de ce type d’emploi à la décision du gouvernement ou des autorités de tutelle » et qu’ « ainsi doivent  [y] être mentionnés le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ;

30. Attendu qu’il résulte des pièces du dossier que M. B relevait de ce dispositif ; qu’en effet l’arrêté susmentionné du 22 avril 2014 avait placé l’intéressé, « ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts de classe exceptionnelle, (…) en position de détachement du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016 auprès de Météo-France, en qualité de président-directeur général » de cet établissement public ; que l’interprétation conforme à la réglementation en vigueur de cet arrêté ne pouvait conduire M. Z à conclure que M. B avait en réalité été affecté en position d’activité au sein de l’établissement ; qu’en effet le raisonnement articulé pour aboutir à cette conclusion relève d’un contrôle de la légalité de l’arrêté auquel il ne lui appartenait pas de procéder ; que n’étant pas identifiée comme telle dans la nomenclature, la circulaire du 8 octobre 2007, sur la légalité de laquelle il ne lui appartenait pas non plus de porter une appréciation, ne pouvait tenir lieu de pièce justificative ; qu’ainsi le versement de la part variable de la rémunération de M. B était subordonné à la production d’un contrat entre le ministre assurant la tutelle de Météo-France et l’intéressé mentionnant notamment « la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution » , dont il n’est pas contesté qu’il ne disposait pas au moment du paiement correspondant ;

31. Attendu que, contrairement à ce que soutiennent MM. X et Z, l’arrêté du 22 avril 2014 ne constituait pas l’ « arrêté ministériel » mentionné à la rubrique 3.1.3 de la nomenclature ; qu’il résulte en effet implicitement mais nécessairement des dispositions précitées que l’arrêté dont la production est ainsi exigée à défaut de contrat doit fixer le montant des appointements du dirigeant concerné ; que tel n’était pas l’objet de l’arrêté du 22 avril 2014, qui plaçait M. B en position de détachement auprès de Météo-France pour y exercer les fonctions de président-directeur général mais ne comportait aucune disposition relative à sa rémunération ;

32. Attendu que la lettre du ministre du budget du 22 février 2016 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B, qui a été produite conformément à la circulaire du 8 octobre 2007 mais dont la nomenclature ne fait pas mention, constituait une pièce insuffisante pour attester de la validité de la créance ; qu’en effet, contrairement à ce que soutiennent MM. X et Z, cette pièce n’a pas la portée juridique du contrat conclu entre le ministre chargé de la tutelle de l’établissement et le dirigeant de l’établissement public dont, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat, la circulaire du 8 octobre 2007 imposait la production pour la fixation de la rémunération des dirigeants des établissements publics administratifs de l’Etat lorsque cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions statutaires ou réglementaires et sur la légalité duquel il n’appartient pas au comptable de se prononcer ;

33. Attendu qu’aucune des autres pièces dont disposait M. Z en septembre 2016, lorsqu’il a procédé au versement de la part variable de la rémunération de M. B au titre de l’exercice 2015, n’avait non plus la valeur du contrat dont la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements publics de l’Etat et assimilés imposait la production ; que nonobstant la circonstance qu’elles aient été validées par les tutelles de Météo-France et visées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, elles ne lui permettaient pas de procéder au contrôle de la validité de la créance et qu’en conséquence il aurait dû en suspendre le paiement ;

34. Attendu que pour les paiements de la part variable de la rémunération de MM. A et B intervenus en septembre 2013, août 2014 et juillet 2015, avant l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait à MM. X et Z d’identifier les pièces pertinentes, nécessaires à l’exercice des contrôles qui leur incombaient en vertu des lois et règlements, notamment celui de la validité de la dette, en se reportant aux textes encadrant chaque type de dépense ; que jusqu’à l’entrée en vigueur du décret susmentionné du 9 mai 2017, le cadre juridique de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat et assimilés était fixé par la circulaire susvisée du 8 octobre 2007, à laquelle les comptables devaient donc se référer pour identifier les pièces utiles à leurs contrôles ;

35. Attendu que compte tenu de la nature de la part variable, dont la circulaire souligne qu’elle constitue un élément de la rémunération des dirigeants concernés, « exclusive de toute prime ou indemnité, hormis celles à caractère familial » , il n’était pas pertinent de se référer aux rubriques 3.3.2 « Indemnité exceptionnelle » , renvoyant à la rubrique 3.1.1 « Prise en charge » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat, ni à la rubrique 220223 « Primes et indemnités, a) Primes et indemnités des personnels de direction » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé ;

36. Attendu que MM. A et B étant l’un et l’autre des fonctionnaires en position de détachement en qualité de président-directeur général de Météo-France, le versement de la part variable de leur rémunération était subordonné à la production d’un contrat entre les intéressés et le ministre chargé de la tutelle de l’établissement «  [mentionnant] le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ; que pour les raisons indiquées aux attendus n° 31 à 33, aucune des pièces dont disposaient MM. X et Z ne pouvait en tenir lieu ;

37. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’en s’abstenant de suspendre les paiements alors qu’ils ne disposaient pas du contrat dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, la circulaire du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés imposait la production, les comptables ont manqué à leur obligation de contrôle de la validité de la créance et engagé de ce chef leur responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l'article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice

38. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

39. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier, notamment des décisions susmentionnées des 21 décembre 2012, 23 juillet 2013, 18 juin 2014, 16 avril 2014, 26 mai 2015 et 16 août 2016, prises par le directeur des ressources humaines sur délégation des deux présidents-directeurs généraux de Météo-France successivement en fonctions sur la période du 1 er janvier 2013 au 31 décembre 2016, que MM. A et B ont entendu bénéficier de la part variable de leur rémunération ; qu’il résulte en revanche de l’absence de contrat la prévoyant que la dépense correspondante était dépourvue du fondement juridique dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait aux comptables de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elle présentait donc un caractère indu et a en conséquence causé un préjudice financier à Météo-France ;

40. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer débiteurs de Météo-France M. X pour les sommes de 26 096,24 € au titre de l’exercice 2013 et 17 852,17 € au titre de l’exercice 2014 et M.  Z pour les sommes de 23 200 € au titre de l’exercice 2015 et 25 810 € au titre de l’exercice 2016 ;

41. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification aux comptables du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 22 octobre 2019 ;

42. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à Météo-France ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Sur la charge n° 3 soulevée à l’encontre de M. X, Mme Y et M. Z au titre des exercices 2014 à 2016

43. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X, Mme Y et M. Z, au titre des exercices 2014 à 2016, pour avoir payé un « complément exceptionnel au titre de la double résidence » du président-directeur général de Météo-France sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ; qu’en effet, alors que cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions réglementaires ou statutaires, les comptables n’auraient pas disposé d’un contrat de travail fixant les éléments de la rémunération de l’intéressé, en contradiction avec la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, applicable jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat ; que le représentant du ministère public a également relevé que le versement de ce type de complément de rémunération n’aurait pas été prévu par la circulaire du 8 octobre 2007 ;

44. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, Mme Y et M. Z pour défaut de contrôle de la validité de la dette ;

Sur le droit applicable

45. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de ( …) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

46. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses ( …) » ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) d) de la validité de la dette », qui porte notamment sur « la production des pièces justificatives » ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur » ;

Sur les faits

47. Attendu qu’il ressort de tableaux récapitulatifs dénommés « historiques des sommes payées ou retenues » à M. B en 2014, 2015 et 2016, que l’intéressé a bénéficié d’un « complément exceptionnel au titre de  [sa] double résidence » d’un montant mensuel de 1 500 € sur la période de janvier 2014 à mai 2015, complété en avril 2016 par un versement de 6 700 € couvrant la période du 1 er juin au 15 octobre 2015, pendant laquelle il a exercé ses fonctions par intérim avant d’être désigné pour effectuer un second mandat en qualité de président-directeur général de Météo-France à compter du 15 octobre 2015 ; que les versements réalisés sur la période de janvier à décembre 2014 pour un montant total de 18 000 € ont été pris en charge par M. X ; que ceux réalisés en janvier et février 2015 pour un montant total de 3 000 € ont été pris en charge par Mme Y ; que les versements intervenus sur la période de mars à mai 2015 pour un montant total de 4 500 € et le versement de 6 700 €, correspondant au paiement en avril 2016 du complément exceptionnel dû à M. B au titre de la période du 1 er juin au 15 octobre 2015, ont été pris en charge par M. Z ;

48. Attendu que les paiements réalisés au bénéfice de M. B sur la période de janvier 2014 à mai 2015 sont intervenus alors que les comptables disposaient de deux décrets des 4 octobre et 19 décembre 2013 portant nomination de l’intéressé au conseil d’administration et portant nomination du même en qualité de président-directeur général de Météo-France, d’un arrêté du 22 avril 2014 plaçant M. B en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016, d’une lettre du ministre chargé du budget du 18 mars 2014 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B et d’une décision prise le 16 avril 2014 par le directeur des ressources humaines, par délégation du président-directeur général de Météo-France, reprenant les éléments de la rémunération ainsi allouée à l’intéressé ;

49. Attendu que le versement de 6 700 €, correspondant au paiement en avril 2016 du complément exceptionnel dû à M. B au titre de la période du 1 er juin au 15 octobre 2015, est intervenu après qu’un arrêté du 30 avril 2015 a nommé M. B directeur général par intérim à compter du 4 mai 2015, dans l’attente du renouvellement du conseil d’administration de l’établissement public, et qu’un arrêté du 21 mai 2015 a modifié le précédent en indiquant que M. B exerçait en réalité les fonctions de président-directeur général par intérim de l’établissement public ; que l’organisation de cette phase transitoire a résulté de ce que, sur la période du 1 er janvier 2014 au 3 mai 2015, M. B avait achevé le mandat précédemment confié à M. A ; que les décrets portant reconduction de M. B comme membre du conseil d’administration et désignation de l’intéressé pour effectuer un nouveau mandat de président-directeur général de Météo-France ont été pris les 17 août et 15 octobre 2015 et qu’une nouvelle lettre du ministre chargé du budget du 22 février 2016 a fixé les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B tant au titre de son nouveau mandat que pour la période transitoire du 4 mai au 15 octobre 2015, au cours de laquelle son premier mandat a correspondu à l’achèvement de celui initialement dévolu à son prédécesseur ;

Sur la réponse au réquisitoire de la présidente-directrice générale de Météo-France

50. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, la présidente-directrice générale de Météo-France a indiqué qu’elle «  [laissait] M. Z assurer sa défense et celle de ses prédécesseurs devant  [la] Cour » et qu’elle «  [espérait] à cet égard que l’instruction (…) confirmer  [ait] que les opérations en cause ne présent  [aient] pas de manquements de leur part et tiendr  [ait] compte, le cas échéant, des circonstances particulières dans lesquelles les opérations incriminées  [avaient] pu être réalisées »  ; qu’elle a soutenu que les rémunérations des PDG de l’établissement public «  [avaient] été opérées dans le strict cadre des directives des ministres de tutelle (…) , sous le visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel »  ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

51. Attendu que dans leurs réponses au réquisitoire, M. X, Mme Y et M. Z ont, en ce qui concerne l’absence de contrat, renvoyé à l’argumentaire articulé à propos de la deuxième charge, en distinguant la période antérieure et la période postérieure à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et en soutenant qu’en dépit des termes de l’arrêté du 22 avril 2014 le plaçant en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016, M. B se trouvait en réalité en position d’affectation auprès de l’établissement public, de sorte que la production du contrat prévu par la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés aurait été inutile ;

52. Attendu que les comptables ont fait valoir en deuxième lieu que le complément exceptionnel versé à M. B n’était pas une indemnité mais un élément de la composante individuelle de la part fixe de sa rémunération annuelle ; qu’ainsi il entrait bien dans les prévisions de la circulaire du 8 octobre 2007, qui prévoit que la rémunération du dirigeant « est constituée de deux éléments distincts : une part fixe et une part variable » et précise que « la part fixe, versée mensuellement, comporte une composante fonctionnelle, complétée, le cas échéant, par une composante individuelle lorsque la situation de l’intéressé le justifie »  ; qu’ils observent que « la lettre du ministre chargé du budget du 18 mars 2014, valant instruction aux comptables et au CBCM,  [a fixé] la rémunération annuelle  [de M. B] à un montant de 163 000 € selon une répartition comprenant une part fonctionnelle de 145 000 € et une composante individuelle portant sur un complément personnel de 18 000 €, temporaire, destinée à couvrir les dépenses liées à une double résidence ayant vocation à être remise en cause en cas de changement de situation au 1 er mai 2015 » et que conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, il ne leur appartenait pas de se prononcer sur la légalité de cette lettre, ni sur celle de la décision du directeur des ressources humaines de Météo-France du 16 avril 2014 qui a repris les éléments de la rémunération ainsi allouée au président-directeur général de l’établissement public, dont ils soulignent qu’elle était d’ailleurs « revêtue (…) du visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel »  ;

53. Attendu que M. X, Mme Y et M. Z ont également fait valoir que le versement de 6 700 € couvrant la période du 1 er juin au 15 octobre 2015, pendant laquelle M. B a exercé ses fonctions par intérim avant d’être désigné pour effectuer un second mandat en qualité de président-directeur général de Météo-France à compter du 15 octobre 2015, était intervenu conformément à la lettre du ministre chargé du budget du 22 février 2016 ; qu’en effet, si la lecture de ce courrier montre que pour son second mandat de président-directeur général de Météo-France, le ministre « n’a pas renouvelé dans la rémunération de M. B le complément au titre de la double résidence conformément aux prescriptions de la lettre du ministre du budget du 18 mars 2014 » , il en ressort en revanche qu’il lui en a accordé le bénéfice pour la période du 4 mai 2015 au 15 octobre 2015 ou cours de laquelle il a exercé les fonctions de PDG de l’établissement public par intérim ;

54. Attendu que M. X, Mme Y et M. Z ont enfin fait valoir que pour la charge n° 3 comme pour les charges n° 2 et 4, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que les pièces justificatives qu’ils détenaient étaient insuffisantes, elle devrait constater que ce manquement n’a pas causé de préjudice financier à Météo-France ; qu’à l’appui de cette analyse ils ont observé, d’une part, que « le paiement des éléments soulevés par la Cour sur la rémunération du président-directeur général correspond  [ait] à une dépense résultant des obligations de l’établissement envers ses employés conformément à l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires et découlant de la nomination de M. A puis de M. B à la tête de Météo-France » et, d’autre part, que « ces différents éléments de rémunération n’étaient pas dépourvu de fondement juridique, étant entendu que le contrat dont l’absence est reprochée aux comptables ne produit pas (…) d’effet de droit par lui-même et en lui-même »  ;

55. Attendu que dans les observations complémentaires qu’ils ont produites à la suite du dépôt du rapport d’instruction et des conclusions de la Procureure générale, les comptables ont soutenu que la circulaire du 8 octobre 2007 n’avait pas de valeur réglementaire et que dans l’hypothèse contraire où cette circulaire serait « de portée impérative » , alors elle « constituait (…) la pièce idoine justifiant la dépense en l’absence de nomenclature »  ; qu’ils ont également fait valoir que les avances mensuelles dont avait bénéficié M. B sur la période allant de mai 2015 à février 2016, avant que, le 22 février 2016, le ministre chargé du budget produise sa lettre fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B tant au titre de son nouveau mandat que pour la période transitoire courant du 4 mai au 15 octobre 2015, étaient en réalité des acomptes qui lui avaient été versés conformément à la réglementation et avaient ensuite donné lieu à régularisation en avril et septembre 2016 ; qu’ils ont réaffirmé qu’en tout état de cause, si la Cour jugeait qu’ils ont manqué à leur obligation de contrôle de la production des justifications, elle devrait constater qu’il n’en est pas résulté de préjudice financier pour Météo-France, conformément aux arrêts rendus le 6 décembre 2019 par le Conseil d’Etat, concernant l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) et la Direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Bretagne ; qu’ils ont également fait valoir que, « plus généralement, tous les documents qui  [avaient] servi de pièces justificatives aux comptables avaient été validés par les tutelles et par le CBCM qui était chargé jusqu’au 1 er octobre 2018 du contrôle de la régularité des recrutements et des rémunérations aux termes de l’article 100 du décret du 7 novembre 2012 et notamment du respect des dispositions statutaires ou indemnitaires applicables, de la hiérarchie des emplois et des rémunérations »  ;

56. Attendu qu’à l’audience, MM. X et Z ont demandé à la Cour de tenir compte dans sa décision de la situation particulière de Mme Y, qui a exercé à titre d’intérimaire les fonctions d’agent comptable de Météo-France sur la période du 5 janvier au 1 er mars 2015 ;

Sur l’existence d’un manquement

57. Attendu que la régularité des avances qui ont été versées à M. B sur la période de mai 2015 à février 2016 n’a pas été mise en cause par le représentant du ministère public dans son réquisitoire ; que dès lors, le moyen articulé par les comptables relativement à ces avances est inopérant ;

58. Attendu qu’il résulte des dispositions précitées des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’ont pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

59. Attendu que la circonstance qu’une opération n’a pas été prévue par la nomenclature des pièces justificatives applicable à l’organisme public concerné ne saurait dispenser le comptable public de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente, nécessaire à l’exercice des contrôles qui lui incombent en vertu des lois et règlements ; qu’il lui est loisible d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles en se référant, lorsque cela est pertinent, aux prescriptions de la nomenclature applicable ou de toute autre nomenclature comptable, pour des opérations similaires ;

60. Attendu qu’il résulte de ces principes que, pour le paiement du « complément exceptionnel au titre de la double résidence » de M. B sur la période comprise entre le 1 er juin et le 15 octobre 2015, intervenu en avril 2016, postérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, M. Z devait se référer à la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique jointe en annexe à cet arrêté ; qu’en l’espèce, les pièces cohérentes au regard de la catégorie de la dépense telle qu’elle avait été ordonnancée étaient détaillées à la rubrique 3.1.3 « Dirigeants » de la troisième partie, relative aux « Dépenses de personnel et frais de déplacement » , de la nomenclature ; qu’il s’agit d’une « ampliation du décret de nomination » de l’intéressé et du « contrat fixant le montant  [de ses] appointements ou, à défaut,  [d’un] arrêté ministériel »  ;

61. Attendu qu’à titre de « référence au texte » applicable, ladite rubrique mentionne la « circulaire de la direction du budget n° SD2-07-1851 du 8 octobre 2007 » relative aux modalités de détermination de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, qui précise que « les emplois des dirigeants relevant du dispositif sont des emplois contractuels occupés, soit par des fonctionnaires en position de détachement ou en position hors cadres, soit par des agents non titulaires » , que « la nomination à ces emplois donne lieu à la signature d’un contrat  [entre le ministre assurant la tutelle de l'établissement et le dirigeant concerné] qui, outre les dispositions communes applicables en la matière, tient compte des particularités de ce type d’emploi à la décision du gouvernement ou des autorités de tutelle » et qu’ « ainsi doivent  [y] être mentionnés le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ;

62. Attendu qu’il résulte des pièces du dossier que M. B relevait de ce dispositif ; qu’en effet l’arrêté susmentionné du 22 avril 2014 avait placé l’intéressé, « ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts de classe exceptionnelle, (…) en position de détachement du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016 auprès de Météo-France, en qualité de président-directeur général » de cet établissement public ; que l’interprétation conforme à la réglementation en vigueur de cet arrêté ne pouvait conduire M. Z à conclure que M. B avait en réalité été affecté en position d’activité au sein de l’établissement ; qu’en effet le raisonnement articulé pour aboutir à cette conclusion relève d’un contrôle de la légalité de l’arrêté auquel il ne lui appartenait pas de procéder ; que n’étant pas identifiée comme telle dans la nomenclature, la circulaire du 8 octobre 2007, sur la légalité de laquelle il ne lui appartenait pas non plus de porter une appréciation, ne pouvait tenir lieu de pièce justificative ; qu’ainsi le versement du complément exceptionnel dont a bénéficié M. B était subordonné à la production d’un contrat entre le ministre assurant la tutelle de Météo-France et l’intéressé mentionnant notamment « la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution » , dont il n’est pas contesté que le comptable ne disposait pas au moment du paiement correspondant ;

63. Attendu que, contrairement à ce que soutiennent M. X, Mme Y et M. Z, l’arrêté du 22 avril 2014 ne constituait pas l’ « arrêté ministériel » mentionné à la rubrique 3.1.3 de la nomenclature ; qu’il résulte en effet implicitement mais nécessairement des dispositions précitées que l’arrêté dont la production est ainsi exigée à défaut de contrat doit fixer le montant des appointements du dirigeant concerné ; que tel n’était pas l’objet de l’arrêté du 22 avril 2014, qui plaçait M. B en position de détachement auprès de Météo-France pour y exercer les fonctions de président-directeur général mais ne comportait aucune disposition relative à sa rémunération ;

64. Attendu que la lettre du ministre du budget du 22 février 2016 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B, qui a été produite conformément à la circulaire du 8 octobre 2007 mais dont la nomenclature ne fait pas mention, constituait une pièce insuffisante pour attester de la validité de la créance ; qu’en effet, contrairement à ce que soutiennent M. X, Mme Y et M. Z, cette pièce n’a pas la portée juridique du contrat conclu entre le ministre chargé de la tutelle de l’établissement et le dirigeant de l’établissement public dont, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat, la circulaire du 8 octobre 2007 imposait la production pour la fixation de la rémunération des dirigeants des établissements publics administratifs de l’Etat lorsque cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions statutaires ou réglementaires et sur la légalité duquel il n’appartient pas au comptable de se prononcer ;

65. Attendu qu’aucune des autres pièces dont disposait M. Z en avril 2016, lorsqu’il a procédé au versement du « complément exceptionnel au titre de la double résidence » de M. B pour la période du 1 er juin au 15 octobre 2015, n’avait non plus la valeur du contrat dont la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements publics de l’Etat et assimilés imposait la production ; que nonobstant la circonstance qu’elles aient été validées par les tutelles de Météo-France et visées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, elles ne lui permettaient pas de procéder au contrôle de la validité de la créance et qu’en conséquence il aurait dû en suspendre le paiement ;

66. Attendu que pour les paiements du complément exceptionnel intervenu sur la période de janvier 2014 à mai 2015, avant l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait à M. X, Mme Y et M. Z d’identifier les pièces pertinentes, nécessaires à l’exercice des contrôles qui leur incombaient en vertu des lois et règlements, notamment celui de la validité de la dette, en se reportant aux textes encadrant chaque type de dépense ; que jusqu’à l’entrée en vigueur du décret susmentionné du 9 mai 2017, le cadre juridique de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat et assimilés était fixé par la circulaire susvisée du 8 octobre 2007, à laquelle les comptables devaient donc se référer pour identifier les pièces utiles à leurs contrôles ;

67. Attendu qu’étant un élément de la composante individuelle de la part fixe de la rémunération de M. B, le complément exceptionnel dont il a bénéficié pour compenser sa double résidence n’avait pas le caractère d’une indemnité ; qu’en effet, la circulaire du 8 octobre 2007 précise que la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés est « exclusive de toute prime ou indemnité, hormis celles à caractère familial »  ; que la réponse à la question de savoir si l’attribution à M. B d’un complément exceptionnel à titre de compensation de sa double résidence était ou non conforme aux dispositions de la circulaire du 8 octobre 2007 relative à la composante individuelle de la part fixe de la rémunération annuelle desdits dirigeants est indifférente à cet égard ; qu’en conséquence, il n’était pas pertinent de se référer aux rubriques 3.3.2 « Indemnité exceptionnelle » , renvoyant à la rubrique 3.1.1 « Prise en charge » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat, ni à la rubrique 220223 « Primes et indemnités, a) Primes et indemnités des personnels de direction » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé ;

68. Attendu que M. B étant un fonctionnaire en position de détachement en qualité de président-directeur général de Météo-France, le versement du complément exceptionnel était subordonné à la production d’un contrat entre l’intéressé et le ministre chargé de la tutelle de l’établissement «  [mentionnant] le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ; que pour les raisons indiquées aux attendus n° 63 à 65, aucune des pièces dont disposaient M. X, Mme Y et M. Z ne pouvait en tenir lieu ;

69. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’en s’abstenant de suspendre les paiements alors qu’ils ne disposaient pas du contrat dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, la circulaire du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés imposait la production, les comptables ont manqué à leur obligation de contrôle de la validité de la créance et engagé de ce chef leur responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l'article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

70. Attendu que les paiements des mois de janvier et février 2015 ont été pris en charge par Mme Y et que la responsabilité lui en incombe en dépit de son statut d’agent comptable intérimaire ;

Sur l’existence d’un préjudice

71. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

72. Attendu qu’il ressort des pièces du dossier, notamment de la décision susmentionnée du 16 avril 2014, prise par le directeur des ressources humaines sur délégation du président-directeur général de Météo-France, que M. B a entendu bénéficier du complément exceptionnel destiné à prendre en compte sa situation de double résidence ; qu’il résulte en revanche de l’absence de contrat prévoyant le versement à M. B de cet élément de sa rémunération que la dépense correspondante était dépourvue du fondement juridique dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait aux comptables de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elle présentait donc un caractère indu et a en conséquence causé un préjudice financier à Météo-France ;

73. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer débiteurs de Météo-France M. X pour la somme de 18 000 € au titre de l’exercice 2014, Mme Y pour la somme de 3 000 € au titre de l’exercice 2015 et M. Z pour les sommes de 4 500 € au titre de l’exercice 2015 et 6 700 € au titre de l’exercice 2016 ;

74. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification aux comptables du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 22 octobre 2019 ;

75. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à Météo-France ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Sur la charge n° 4 soulevée à l’encontre de M. Z au titre de l’exercice 2016

76. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. Z, au titre de l’exercice 2016, pour avoir payé au président-directeur général de Météo-France un « complément personnel destiné à prendre en compte son parcours professionnel et son bilan à la tête de l’établissement depuis sa prise de fonction » sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ; qu’en effet, alors que cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions réglementaires ou statutaires, le comptable n’aurait pas disposé d’un contrat de travail fixant les éléments de la rémunération de l’intéressé, en contradiction avec la circulaire du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, applicable jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat ;

77. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Z pour défaut de contrôle de la validité de la dette ;

Sur le droit applicable

78. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de ( …) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

79. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses ( …) » ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) d) de la validité de la dette », qui porte notamment sur « la production des pièces justificatives » ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur » ;

Sur les faits

80. Attendu qu’il ressort d’un tableau récapitulatif dénommé « historique des sommes payées ou retenues » à M. B en 2016, que dans le cadre de son second mandat de président-directeur général de Météo-France, l’intéressé a bénéficié d’un complément personnel d’un montant mensuel de 750 € sur la période de mars à décembre 2016, ainsi que d’un versement de 3 400 €, intervenu en avril 2016, couvrant la période du 15 octobre 2015 au 29 février 2016 ; que les versements ainsi réalisés pour un montant total de 10 900 € ont été pris en charge par M. Z ;

81. Attendu que les paiements correspondants sont intervenus alors que le comptable disposait de l’arrêté susmentionné du 22 avril 2014 plaçant M. B en position de détachement auprès de Météo-France en qualité de président-directeur général pour la période courant du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016, de deux décrets des 17 août et 15 octobre 2015 portant nouvelle nomination de M. B au conseil d’administration et reconduction du même en qualité de président-directeur général de Météo-France et d’une lettre du ministre chargé du budget du 22 février 2016 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B au titre de son nouveau mandat ;

Sur la réponse au réquisitoire de la présidente-directrice générale de Météo-France

82. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, la présidente-directrice générale de Météo-France a indiqué qu’elle «  [laissait] M. Z assurer sa défense et celle de ses prédécesseurs devant  [la] Cour » et qu’elle «  [espérait] à cet égard que l’instruction (…) confirmer  [ait] que les opérations en cause ne présent  [aient] pas de manquements de leur part et tiendr  [ait] compte, le cas échéant, des circonstances particulières dans lesquelles les opérations incriminées  [avaient] pu être réalisées »  ; qu’elle a soutenu que les rémunérations des PDG de l’établissement public «  [avaient] été opérées dans le strict cadre des directives des ministres de tutelle (…) , sous le visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel »  ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

83. Attendu que dans ses réponses au réquisitoire, M. Z a, en ce qui concerne l’absence de contrat, renvoyé à l’argumentaire articulé à propos de la deuxième charge, en distinguant la période antérieure et la période postérieure à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

84. Attendu que le comptable a fait valoir en second lieu que le complément personnel versé à M. B n’était pas une indemnité mais un élément de la composante individuelle de la part fixe de sa rémunération annuelle ; qu’ainsi il entrait bien dans les prévisions de la circulaire du 8 octobre 2007, qui prévoit que la rémunération du dirigeant « est constituée de deux éléments distincts : une part fixe et une part variable » et précise que « la part fixe, versée mensuellement, comporte une composante fonctionnelle, complétée, le cas échéant, par une composante individuelle lorsque la situation de l’intéressé le justifie »  ; qu’il observe que « la lettre du ministre chargé du budget du  [22] février 2016, valant instruction aux comptables et au CBCM,  [a fixé] la rémunération annuelle  [de M. B] à un montant de 183 000 € selon une répartition comprenant  [notamment] une part fonctionnelle de 145 000 € et une composante individuelle portant sur un complément personnel de 9 000 €, temporaire, non reconductible à son successeur, destinée à prendre en compte son parcours professionnel et son bilan à la tête de l’établissement depuis sa prise de fonction » , que « la circulaire énonce bien le principe d’une « composante individuelle lorsque la situation de l’intéressé le justifie », ce que le ministre a pris en compte, d’une part, en révisant la situation antérieure et, d’autre part, en fixant un nouveau montant de 9 000 € « destiné à prendre en compte  [le] parcours professionnel et  [le] bilan à la tête de l’établissement » » de M. B et qu’il ne lui appartenait pas de se prononcer « sur la légalité de ce complément revêtu d’ailleurs du visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat »  ;

85. Attendu que M. Z a également fait valoir que pour la charge n° 4 comme pour les charges n° 2 et 3, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que les pièces justificatives qu’il détenait étaient insuffisantes, elle devrait constater que ce manquement n’a pas causé de préjudice financier à Météo-France ; qu’à l’appui de cette analyse il a observé, d’une part, que « le paiement des éléments soulevés par la Cour sur la rémunération du président-directeur général correspond  [ait] à une dépense résultant des obligations de l’établissement envers ses employés conformément à l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant statut général des fonctionnaires et découlant de la nomination de M. A puis de M. B à la tête de Météo-France » et, d’autre part, que « ces différents éléments de rémunération n’étaient pas dépourvu de fondement juridique, étant entendu que le contrat dont l’absence est reprochée aux comptables ne produit pas (…) d’effet de droit par lui-même et en lui-même »  ;

86. Attendu que dans les observations complémentaires qu’il a produites à la suite du dépôt du rapport d’instruction et des conclusions de la Procureure générale, le comptable a soutenu que la circulaire du 8 octobre 2007 n’avait pas de valeur réglementaire et que dans l’hypothèse contraire où cette circulaire serait « de portée impérative » , alors elle « constituait (…) la pièce idoine justifiant la dépense en l’absence de nomenclature »  ; qu’il a par ailleurs réaffirmé qu’en tout état de cause, si la Cour jugeait qu’il a manqué à son obligation de contrôle de la production des justifications, elle devrait constater qu’il n’en est pas résulté de préjudice financier pour Météo-France, conformément aux arrêts rendus le 6 décembre 2019 par le Conseil d’Etat, concernant l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) et la Direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Bretagne ; qu’il a également fait valoir que, « plus généralement, tous les documents qui  [avaient] servi de pièces justificatives aux comptables avaient été validés par les tutelles et par le CBCM qui était chargé jusqu’au 1 er octobre 2018 du contrôle de la régularité des recrutements et des rémunérations aux termes de l’article 100 du décret du 7 novembre 2012 et notamment du respect des dispositions statutaires ou indemnitaires applicables, de la hiérarchie des emplois et des rémunérations »  ;

Sur l’existence d’un manquement

87. Attendu qu’il résulte des dispositions précitées des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’ont pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

88. Attendu que la circonstance qu’une opération n’a pas été prévue par la nomenclature des pièces justificatives applicable à l’organisme public concerné ne saurait dispenser le comptable public de s’assurer de la production de toute pièce justificative pertinente, nécessaire à l’exercice des contrôles qui lui incombent en vertu des lois et règlements ; qu’il lui est loisible d’identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles en se référant, lorsque cela est pertinent, aux prescriptions de la nomenclature applicable ou de toute autre nomenclature comptable, pour des opérations similaires ;

89. Attendu qu’il résulte de ces principes que, pour les paiement du complément personnel de M. B intervenus sur la période allant d’avril à décembre 2016, postérieurement à l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, M. Z devait se référer à la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique jointe en annexe à cet arrêté ; qu’en l’espèce, les pièces cohérentes au regard de la catégorie de la dépense telle qu’elle avait été ordonnancée étaient détaillées à la rubrique 3.1.3 « Dirigeants » de la troisième partie, relative aux « Dépenses de personnel et frais de déplacement » , de la nomenclature ; qu’il s’agit d’une « ampliation du décret de nomination » de l’intéressé et du « contrat fixant le montant  [de ses] appointements ou, à défaut,  [d’un] arrêté ministériel »  ;

90. Attendu qu’à titre de « référence au texte » applicable, ladite rubrique mentionne la « circulaire de la direction du budget n° SD2-07-1851 du 8 octobre 2007 » relative aux modalités de détermination de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés, qui précise que « les emplois des dirigeants relevant du dispositif sont des emplois contractuels occupés, soit par des fonctionnaires en position de détachement ou en position hors cadres, soit par des agents non titulaires » , que « la nomination à ces emplois donne lieu à la signature d’un contrat  [entre le ministre assurant la tutelle de l'établissement et le dirigeant concerné] qui, outre les dispositions communes applicables en la matière, tient compte des particularités de ce type d’emploi à la décision du gouvernement ou des autorités de tutelle » et qu’ « ainsi doivent  [y] être mentionnés le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ;

91. Attendu qu’il résulte des pièces du dossier que M. B relevait de ce dispositif ; qu’en effet l’arrêté susmentionné du 22 avril 2014 avait placé l’intéressé, « ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts de classe exceptionnelle, (…) en position de détachement du 1 er janvier 2014 au 31 décembre 2016 auprès de Météo-France, en qualité de président-directeur général » de cet établissement public ; que l’interprétation conforme à la réglementation en vigueur de cet arrêté ne pouvait conduire M. Z à conclure que M. B avait en réalité été affecté en position d’activité au sein de l’établissement ; qu’en effet le raisonnement articulé pour aboutir à cette conclusion relève d’un contrôle de la légalité de l’arrêté auquel il ne lui appartenait pas de procéder ; que n’étant pas identifiée comme telle dans la nomenclature, la circulaire du 8 octobre 2007, sur la légalité de laquelle il ne lui appartenait pas non plus de porter une appréciation, ne pouvait tenir lieu de pièce justificative ; qu’ainsi le versement du complément personnel dont a bénéficié M. B était subordonné à la production d’un contrat entre le ministre assurant la tutelle de Météo-France et l’intéressé mentionnant notamment « la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution » , dont il n’est pas contesté que le comptable ne disposait pas au moment du paiement correspondant ;

92. Attendu que, contrairement à ce que soutient M. Z, l’arrêté du 22 avril 2014 ne constituait pas l’ « arrêté ministériel » mentionné à la rubrique 3.1.3 de la nomenclature ; qu’il résulte en effet implicitement mais nécessairement des dispositions précitées que l’arrêté dont la production est ainsi exigée à défaut de contrat doit fixer le montant des appointements du dirigeant concerné ; que tel n’était pas l’objet de l’arrêté du 22 avril 2014, qui plaçait M. B en position de détachement auprès de Météo-France pour y exercer les fonctions de président-directeur général mais ne comportait aucune disposition relative à sa rémunération ;

93. Attendu que la lettre du ministre du budget du 22 février 2016 fixant les parts fixe et variable de la rémunération brute annuelle de M. B, qui a été produite conformément à la circulaire du 8 octobre 2007 mais dont la nomenclature ne fait pas mention, constituait une pièce insuffisante pour attester de la validité de la créance ; qu’en effet, contrairement à ce que soutient M. Z, cette pièce n’a pas la portée juridique du contrat conclu entre le ministre chargé de la tutelle de l’établissement et le dirigeant de l’établissement public dont, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’Etat, la circulaire du 8 octobre 2007 imposait la production pour la fixation de la rémunération des dirigeants des établissements publics administratifs de l’Etat lorsque cette rémunération n’était pas déterminée par des dispositions statutaires ou réglementaires et sur la légalité duquel il n’appartient pas au comptable de se prononcer ;

94. Attendu qu’aucune des autres pièces dont disposait M. Z lorsqu’il a procédé en avril 2016 au versement du complément personnel dû à M. B au titre de la période comprise entre le 15 octobre 2015 et le 29 février 2016 pour un montant total de 3 400 € et à des paiements mensuels de 750 € sur la période d’avril à décembre 2016, n’avait non plus la valeur du contrat dont la liste des pièces justificatives des dépenses des établissements publics de l’Etat et assimilés imposait la production ; que nonobstant la circonstance qu’elles aient été validées par les autorités de tutelle de Météo-France et visées par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, elles ne lui permettaient pas de procéder au contrôle de la validité de la créance et qu’en conséquence il aurait dû en suspendre le paiement ;

95. Attendu que pour le paiement du complément personnel de 750 € intervenu en mars 2016, avant l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait à M. Z d’identifier les pièces pertinentes, nécessaires à l’exercice des contrôles qui lui incombaient en vertu des lois et règlements, notamment celui de la validité de la dette, en se reportant aux textes encadrant chaque type de dépense ; que jusqu’à l’entrée en vigueur du décret susmentionné du 9 mai 2017, le cadre juridique de la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat et assimilés était fixé par la circulaire susvisée du 8 octobre 2007, à laquelle le comptable devait donc se référer pour identifier les pièces utiles à ses contrôles ;

96. Attendu qu’étant un élément de la composante individuelle de la part fixe de la rémunération de M. B, le complément exceptionnel dont il a bénéficié pour prendre en compte son parcours professionnel et son bilan à la tête de l’établissement depuis sa prise de fonction n’avait pas le caractère d’une indemnité ; qu’en effet, la circulaire du 8 octobre 2007 précise que la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés est « exclusive de toute prime ou indemnité, hormis celles à caractère familial »  ; que la réponse à la question de savoir si l’attribution à M. B d’un complément personnel destiné à prendre en compte son parcours professionnel et son bilan à la tête de l’établissement depuis sa prise de fonction était ou non conforme aux dispositions de la circulaire du 8 octobre 2007 relative à la composante individuelle de la part fixe de la rémunération annuelle desdits dirigeants, que le représentant du ministère public n’a d’ailleurs pas soulevée dans son réquisitoire, est indifférente à cet égard ; qu’en conséquence, il n’était pas pertinent de se référer aux rubriques 3.3.2 « Indemnité exceptionnelle » , renvoyant à la rubrique 3.1.1 « Prise en charge » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat, ni à la rubrique 220223 « Primes et indemnités, a) Primes et indemnités des personnels de direction » de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé ;

97. Attendu que M. B étant un fonctionnaire en position de détachement en qualité de président-directeur général de Météo-France, le versement du complément personnel était subordonné à la production d’un contrat entre l’intéressé et le ministre chargé de la tutelle de l’établissement «  [mentionnant] le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération, les modalités de leur attribution et leur évolution »  ; que pour les raisons indiquées aux attendus n° 92 à 94, aucune des pièces dont disposait M. Z ne pouvait en tenir lieu ;

98. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’en s’abstenant de suspendre les paiements alors qu’il ne disposait pas du contrat dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté susvisé du 13 avril 2016, la circulaire du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des établissements publics de l’Etat à caractère administratif et assimilés imposait la production, le comptable a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la créance et engagé de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l'article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice

99. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

100. Attendu qu’en l’absence de contrat prévoyant le versement à M. B du complément personnel dont il a bénéficié, la dépense correspondante était dépourvue du fondement juridique dont, avant comme après l’entrée en vigueur de l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, il appartenait au comptable de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elle présentait donc un caractère indu et a en conséquence causé un préjudice financier à Météo-France ;

101. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. Z débiteur de Météo-France pour la somme de 10 900 € au titre de l’exercice 2016 ;

102. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification aux comptables du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 22 octobre 2019 ;

103. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à Météo-France ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale du débet ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X

Au titre de l’exercice 2013 (charge n° 2)

Article 1 er . – M. X est constitué débiteur de Météo-France pour la somme de 26 096,24 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charges n° 1, 2 et 3)

Article 2. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 1.

Article 3. – M. X est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 17 852,17 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 4. – M. X est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 3, pour la somme de 18 000 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

En ce qui concerne Mme Y

Au titre de l’exercice 2015 (charges n° 1 et 3)

Article 5. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 6. – Mme Y est constituée débitrice de Météo-France, au titre de la charge n° 3, pour la somme de 3 000 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

En ce qui concerne M. Z

Au titre de l’exercice 2015 (charges n° 1, 2 et 3)

Article 7. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 1.

Article 8. – M. Z est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 23 200 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 9. – M. Z est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 3, pour la somme de 4 500 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2016 (charges n° 1, 2, 3 et 4)

Article 10. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 1.

Article 11. – M. Z est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 25 810 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 12. – M. Z est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 3, pour la somme de 6 700 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 13. – M. Z est constitué débiteur de Météo-France, au titre de la charge n° 4, pour la somme de 10 900 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 octobre 2019.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 14. – La décharge de M. X, Mme Y et M. Z pour leur gestion au titre des exercices 2013 à 2016 ne pourra être donnée qu’après apurement des débets fixés ci-dessus.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section.

Présents : M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation,

MM. Vincent FELLER, Gilles MILLER, Pierre ROCCA et Paul de PUYLAROQUE, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

       Stéphanie MARION

      Louis VALLERNAUD

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.

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