COUR DES COMPTES - Deuxième Chambre - Arrêt - 23/09/2020 - Chambre régionale d'agriculture (CRA) de Rhône-Alpes - Exercices 2013 à 2015 - n° S-2020-1373

Texte intégral

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2019-51 en date du 9 décembre 2019, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la juridiction de charges soulevées à l’encontre de M. X, agent comptable de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre des exercices 2013 à 2015, notifié le 10 décembre 2019 à l’agent comptable concerné ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes par M. X du 1 er janvier 2013 au 31 décembre 2015 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières, notamment son article L. 142-1-2 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu l’ordonnance n° 2015-1538 du 26 novembre 2015 relative à l'évolution des circonscriptions des chambres d'agriculture ;

Vu le code rural et de la pêche maritime, ainsi que les lois, décrets et règlements sur la comptabilité des établissements publics nationaux à caractère administratif et les textes spécifiques applicables aux chambres d'agriculture, notamment l’arrêté du 27 octobre 1987 portant règlement financier des chambres d’agriculture, l’instruction codificatrice M92 du 22 mai 2003 et l’instruction codificatrice M91 du 21 décembre 2010 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu les pièces produites au cours de l’instruction, notamment les justifications en réponse au réquisitoire transmises le 31 janvier 2020 par M. X ;

Vu le rapport n° R-2020-0611 à fin d’arrêt de M. Frédéric ANGERMANN, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 304 de la Procureure générale du 26 juin 2020 ;

Vu les observations complémentaires produites par M. X par courriel du 29 juin 2020, après dépôt du rapport du rapporteur et des conclusions du représentant du ministère public ;

Entendu, lors de l’audience publique tenue à huis closle 2 juillet 2020, M. Frédéric ANGERMANN, conseiller maître, en son rapport, et M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Louis VALLERNAUD, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2015

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X à raison du défaut de justification de titres de participation de la chambre d’agriculture au capital social de deux sociétés ; que ce défaut de justification, pouvant être constitutif d’un déficit ou d’un manquant en monnaie ou en valeurs, serait présomptif d’une irrégularité susceptible de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable susnommé ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public (…) , du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents en comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent » ; que leur responsabilité personnelle et pécuniaire « se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté » ;

3. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent » ; que le comptable public est seul chargé, dans le poste comptable qu’il dirige, notamment, « de la tenue de la comptabilité générale (…) , de la garde et de la conservation des fonds et valeurs (…) , de la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité »  ;

Sur les faits

4. Attendu que le solde débiteur au 31 décembre 2015 du compte 2718 « Autres titres » n’était pas justifié s’agissant des participations de la chambre d’agriculture au capital de la société gestionnaire du marché de gros de Lyon (Sogely) pour un montant de 152,44 € et de la société de conseil pour le développement agricole Transagro pour un montant de 1 486,38 € ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

5.  Attendu qu’en réponse au réquisitoire, le comptable a indiqué que les participations au capital des sociétés Sogely et Transagro avaient été souscrites les 3 novembre 1984 et 18 novembre 1992 par la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes et produit copie d’une délibération de la session de la chambre d’agriculture d’Auvergne-Rhône-Alpes du 24 septembre 2019 décidant l’annulation des titres correspondants au motif d’une « régularisation d’écritures de sortie du patrimoine du fait de la liquidation des sociétés »  ;

Sur l’existence d’un manquement

6. Attendu que les pièces transmises par l’agent comptable attestent qu’à la date du 31 décembre 2015, les participations de la chambre d’agriculture au capital des sociétés Sogely et Transagro étaient nulles ; que si ces constatations traduisent des négligences dans la tenue des comptes de l’établissement public, elles ne sont pas révélatrices d’un déficit ou d’un manquant en monnaie ou en valeurs au sens du troisième alinéa du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

7. Attenduqu’il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. X à raison de la première charge relevée par la Procureure générale dans son réquisitoire ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de M. X au titre des exercices 2013 à 2015

8. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X pour avoir payé des dépenses correspondant à des cotisations ou à des subventions versées à la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles (FRSEA) sur le fondement de pièces justificatives contradictoires et insuffisantes et sans s’être préalablement assuré de leur exacte imputation ; qu’en effet, les mandats correspondants, imputés au compte 6588 « Cotisations diverses non obligatoires » , étaient assortis d’une facture faisant mention de cotisations versées conformément à des décisions de la chambre d’agriculture, dont le comptable n’aurait pas disposé ; que selon des tableaux retraçant les montants inscrits au budget ou au compte financier de l’établissement, ces dépenses correspondaient à des subventions accordées à la FRSEA par la CRA de Rhône-Alpes que la session de la chambre d’agriculture n’aurait toutefois pas préalablement décidé de lui attribuer ;

9. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pour défaut de contrôle de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits et pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives ;

Sur le droit applicable

10. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de (…) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique »  ; que leur responsabilité « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée »  ;

11. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses (…) »  ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) b) de l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits  [et] d) de la validité de la dette » et que ce dernier contrôle porte notamment sur « 3° la production des pièces justificatives »  ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur »  ;

12. Attendu qu’aux termes de l’article D. 511-54-1 du code rural et de la pêche maritime, « la chambre d'agriculture, réunie en session,règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. Elle délibère notamment sur : (…) 11° Les subventions »  ;

Sur les faits

13. Attendu que les dépenses en cause ont été payées sur le fondement de trois mandats n° 993 du 13 septembre 2013, 255 du 11 mars 2014 et 755 du 2 juillet 2015 d’un montant de 11 435 € chacun ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

14. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, M. X a fait valoir que « les mandats émis au profit de la FRSEA étaient appuyés de factures de cette organisation portant le « bon pour accord » de l’ordonnateur » et que le président de la chambre d’agriculture avait signé les bordereaux correspondants ; qu’il a ajouté que « la mention du terme « subvention » portée en tête du tableau récapitulatif des dépenses du compte 6588 constitu  [ait] une erreur matérielle » et que « le détail du compte précisé en dessous (« Compte 6588 – Détail des cotisations diverses ») tend  [ait] à le démontrer »  ;

15. Attendu que dans les observations complémentaires qu’il a produites après dépôt du rapport du rapporteur et des conclusions de la Procureure générale, M. X a signalé qu’aucune erreur d’imputation ne pouvait lui être reprochée, dans la mesure où, pour les chambres d’agriculture, les règles relatives à la spécialité des crédits s’exercent au niveau du chapitre ; que les comptes 6585 « Subventions accordées au titre de la gestion courante » et 6588 « Cotisations diverses (cotisations non obligatoires) » relevant l’un et l’autre du chapitre 65 « Autres charges de gestion courante » , l’imputation des dépenses visées dans le réquisitoire au compte 6588 plutôt qu’au compte 6585 dans l’hypothèse, qu’il conteste, où les dépenses en cause s’analyseraient comme des subventions, ne traduirait donc pas un défaut de contrôle au sens des dispositions précitées du b) du 2° de l’article 19 du décret susvisé du 7 novembre 2012 ;

16. Attendu que le comptable a également fait valoir que conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, ressortant notamment de sa décision n° 232430 du 30 juillet 2003, département des Bouches-du-Rhône, il ne lui appartenait pas de refuser prendre en charge les mandats en cause au motif qu’une chambre d’agriculture ne pourrait légalement adhérer à une structure syndicale ; qu’en effet le comptable d’un organisme public ne saurait suspendre le paiement d’une dépense au motif qu’elle ne se rattache pas aux compétences dévolues à cet organisme sans se faire juge de sa légalité ; qu’il a ajouté que « la facture et le « bon pour accord » constitu  [aient] a minima un commencement de preuve par écrit attestant qu’il ne  [s’agissait] pas d’une subvention en dépit de l’erreur matérielle » affectant les tableaux retraçant les montants inscrits au budget ou au compte financier de la chambre d’agriculture « mais bien du paiement d’une cotisation »  ; que M. X en conclut qu’ « en l’absence de nomenclature imposant les pièces nécessaires au contrôle de la validité de la dépense,  [il disposait] (…) de suffisamment d’éléments pour contrôler la validité de la dépense »  ;

17. Attendu que le comptable a également fait valoir que, dans l’hypothèse où la Cour jugerait qu’il a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette, elle devrait constater que ce manquement n’a pas causé de préjudice financier à la chambre d’agriculture ; qu’au soutien de cette analyse, il observe que « l’appel de cotisation (facture) constitu  [ait] sans conteste le fondement juridique de la dépense (…) , le bon pour accord mais également la signature du mandat par l’ordonnateur attest  [ant] que celui-ci  [avait] voulu exposer la dépense » et que « cette même signature sur le mandat ou le bordereau attest  [ait] du service fait »  ;

Sur l’existence d’un manquement

18. Attendu qu’en l’absence de nomenclature applicable aux chambres d'agriculture, il appartenait à l’agent comptable d'identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles ; qu’il devait pour se faire se reporter aux textes encadrant chaque type de dépense pour exiger la production de toute pièce prévue par la réglementation lui permettant d’exercer ses contrôles ;

19. Attendu que si, comme l’affirme M. X, les dépenses visées dans le réquisitoire correspondaient à des cotisations de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes à la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles de Rhône-Alpes, il ne disposait pas des « décisions » , visées dans les factures, par lesquelles l’organe compétent de l’établissement public avait décidé de verser lesdites cotisations à la FRSEA ; que dans l’hypothèse où, conformément aux tableaux récapitulatifs des subventions accordées par la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes en 2013, 2014 et 2015, nonobstant leur sous-titre faisant mention de « cotisations diverses » , il s’agissait en réalité de subventions, il ne disposait d’aucune délibération de la session en décidant l’octroi comme le prévoit l’article D. 511-54-1 du code rural et de la pêche maritime ; que dans l’un et l’autre cas, M.  X ne disposait donc pas de l’ensemble des pièces pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles ;

20. Attendu qu’en présence de pièces contradictoires et insuffisantes, il lui appartenait de suspendre les paiements dans l’attente de précisions de l’ordonnateur sur la nature des dépenses en cause et de la production des décisions mentionnées dans les factures s’il s’agissait de cotisations ou d’une délibération de la session s’il s’agissait de subventions ; qu’en s’en abstenant, M. X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il a de ce chef engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l’article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

21. Attendu qu’il ne peut en revanche lui être reproché d’avoir manqué à son obligation de contrôle de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; qu’en effet, ainsi que l’a fait valoir M. X, pour ce qui concerne les chambres d’agriculture, ces règles s’exercent au niveau du chapitre et qu’en l’espèce, les subventions et cotisations diverses s’imputent au chapitre 65 « Autres charges de gestion courante »  ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

22. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

23. Attendu qu’en l’espèce, la mention « bon pour accord » figurant sur les factures jointes aux mandats n° 993 du 13 septembre 2013 et 755 du 2 juillet 2015 atteste de la volonté de l’ordonnateur de les payer à la FRSEA et de la certification du service fait ; qu’il résulte en revanche de l’absence des « décisions de votre organisme » mentionnées dans ces mêmes factures ou de délibération de la session s’il s’agissait de subventions, que les dépenses correspondantes étaient dépourvues du fondement juridique dont, en l’absence de nomenclature, il appartenait au comptable de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elles présentaient donc un caractère indu et ont en conséquence causé un préjudice financier à la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes ;

24. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes pour la somme de 11 435 € au titre de chacun des exercices 2013 à 2015 ;

25. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification aux comptables du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 10 décembre 2019 ;

26. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre régionale d'agriculture de Rhône-Alpes ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Sur la charge n° 3 soulevée à l’encontre de M. X au titre de l’exercice 2015

27. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X pour avoir payé une subvention à la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles (FRSEA) sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes et sans s’être préalablement assuré de son exacte imputation ; qu’en effet, le mandat correspondant n’aurait été appuyé d’aucune délibération portant attribution de la subvention et aurait été imputé au compte 62381 « Actions régionales » et non à la subdivision adéquate du compte 658 « Diverses autres charges de gestion courante »  ;

28. Attendu que le paiement ainsi effectué sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, serait présomptif d'une irrégularité susceptible de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pour défaut de contrôle de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits et pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives ;

Sur le droit applicable

29. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de (…) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique »  ; que leur responsabilité « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée »  ;

30. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses (…) »  ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) b) de l'exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits  [et] d) de la validité de la dette » et que ce dernier contrôle porte notamment sur « 3° la production des pièces justificatives »  ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur »  ;

31. Attendu qu’aux termes de l’article D. 511-54-1 du code rural et de la pêche maritime, « la chambre d'agriculture, réunie en session, règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. Elle délibère notamment sur : (…) 11° Les subventions » ;

Sur les faits

32. Attendu que la dépense en cause a été payée sur le fondement du mandat n° 1384 du 24 novembre 2015 pour un montant de 14 490 € ; que le mandat était appuyé d’une convention conclue le 1 er janvier 2014 par la chambre régionale d’agriculture et la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles de Rhône-Alpes, dont l’article 2 prévoyait que la première verserait à la seconde « une subvention correspondant à 50 % des frais engagés pour réaliser » des actions de promotion des filières de production dans la limite d’un plafond de 28 200 €, et d’un document dénommé « Prévisionnel financier année 2015 » , émanant de la FRSEA de Rhône-Alpes, faisant mention, d’une part, d’une subvention de 28 200 € accordée au titre d’une action intitulée « politique filières » d’un montant de 57 960 € correspondant à 180 jours de travail au prix unitaire de 322 € et, d’autre part, d’un « acompte sollicité au titre de l’année 2015 » de 14 490 € ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

33. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, M. X a fait valoir que la dépense en cause consistait en une « action régionale réalisée avec la participation de la FRSEA et non  [en] une subvention accordée à cette structure pour qu’elle réalise un objectif propre »  ; qu’il a expliqué que dans ce cadre, « la FRSEA s’engage  [ait] à mettre à disposition de la CRARA des informations, des documents, études ou synthèses, des capacités d’expertise et  [à ] réaliser un travail en concertation avec la CRARA » et qu’ « en contrepartie,  [cette dernière] s’engage  [ait] à compenser 50 % des frais engagés pour réaliser cette mission, plafonné à 28 200 € »  ;

34. Attendu que dans les observations complémentaires qu’il a produites après dépôt du rapport du rapporteur et des conclusions de la Procureure générale, M. X a précisé que « la somme allouée à la FRSEA serait une subvention si l’initiative du projet venait de l’organisme bénéficiaire et si aucune contrepartie n’était attendue par la personne publique du versement de la contribution financière »  ; qu’il a soutenu qu’ « au cas particulier, la CRARA  [avait] également bénéficié de l’opération » de sorte que « la somme de 14 490 €  [n’était] pas une subvention » mais «  [avait] été versée dans le cadre de l’exécution d’une prestation de service concertée sur le plan régional »  ;

35. Attendu que le comptable a également fait valoir que, dans l’hypothèse où la Cour jugerait qu’il a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette, elle devrait constater que ce manquement n’a pas causé de préjudice financier à la chambre d’agriculture ; qu’au soutien de cette analyse, il a invoqué les arrêts rendus par le Conseil d’Etat le 6 décembre 2019, concernant l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) et la Direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Bretagne et observé qu’ « au cas particulier, la convention du 1 er janvier 2014 ainsi que le mandatement et la signature de l’ordonnateur sur le bordereau de mandats témoign  [aient] successivement du fondement juridique de la dépense, de la volonté de l’ordonnateur d’exposer la défense et du service fait »  ;

Sur l’existence d’un manquement

36. Attendu qu’en l’absence de nomenclature applicable aux chambres d'agriculture, il appartenait à l’agent comptable d'identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles ; qu’il devait pour se faire se reporter aux textes encadrant chaque type de dépense pour exiger la production de toute pièce prévue par la réglementation lui permettant d’exercer ses contrôles ;

37. Attendu que la convention conclue le 1 er janvier 2014 par la chambre régionale d’agriculture et la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles de Rhône-Alpes portait expressément sur l’attribution par la première d’une subvention à la seconde ; que les stipulations figurant à son article 4, qui subordonnait le versement d’un acompte à la production par la FRSEA « au plus tard le 31 janvier  [d’] un état synthétique de type rapport d’activité des actions en cours et prévues » et le versement du solde à la production par la FRSEA « au plus tard le 28 février  [d’] un rapport d’activités des actions réalisées au cours de l’année écoulée » , tendent à indiquer qu’il s’agissait effectivement d’une subvention ; que le comptable a pris en charge le mandat correspondant alors qu’il ne disposait pas d’une délibération de la session décidant l’octroi de cette subvention dans les conditions prévues à l’article D. 511-54-1 du code rural et de la pêche maritime ;

38. Attendu qu’en tout état de cause, le comptable ne disposait pas non plus de l’ « état synthétique de type rapport d’activité des actions en cours et prévues » prévu à l’article 4 de la convention du 1 er janvier 2014 pour le versement d’un acompte ni du « rapport d’activités des actions réalisées au cours de l’année écoulée » prévu au même article pour le versement du solde de la subvention ;

39. Attendu qu’en s’abstenant de demander production d’un rapport d’activités, ainsi que d’une délibération de la session octroyant à la FRSEA la subvention mentionnée à l’article 2 de la convention du 1 er janvier 2014, M. X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il a de ce chef engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l’article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

40. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

41. Attendu qu’en l’espèce, en l’absence de délibération de la session décidant l’octroi de la subvention, la dépense correspondante était dépourvue du fondement juridique dont, en l’absence de nomenclature, il appartenait au comptable de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elle présentait donc un caractère indu et a en conséquence causé un préjudice financier à la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes ;

42. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, lorsque le manquement a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. X débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes pour la somme de 14 490 € au titre de l’exercice 2015 ;

43. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification aux comptables du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 10 décembre 2019 ;

44. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre régionale d'agriculture de Rhône-Alpes ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Sur la charge n° 4 soulevée à l’encontre de M. X au titre des exercices 2013 à 2015

45. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par M. X, d’une part, pour avoir payé des dépenses de formation en l’absence de contrat écrit, en violation des dispositions figurant à l’article 11 du code des marchés publics, dans sa rédaction alors en vigueur, et de pièce attestant de la réalité des prestations assurées et, d’autre part, pour avoir payé des dépenses correspondant à la mise à disposition de personnel en l’absence de convention le prévoyant ;

46. Attendu que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l'ensemble des pièces requises avaient été fournies, ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée, seraient présomptifs d'irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives ;

Sur le droit applicable

47. Attendu qu’en application du I de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables (…) du paiement des dépenses » et « des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de (…) dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique »  ; que leur responsabilité « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée »  ;

48. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « le comptable public est seul chargé (…) 7° du paiement des dépenses (…) »  ; qu’aux termes de ses articles 19 et 20, « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle (…) 2° s’agissant des ordres de payer (…) d) de la validité de la dette » , qui porte notamment sur « 3° la production des pièces justificatives »  ; qu’aux termes de l’article 38 du même décret, « lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur »  ;

49. Attendu que dans sa rédaction alors en vigueur, l’article 11 du code des marchés publics prévoyait que « les marchés et accords-cadres d’un montant égal ou supérieur à 15 000 euros hors taxes  [devraient être] passés sous forme écrite »  ;

50. Attendu qu’aux termes du troisième alinéa de l’article L. 8241-2 du code du travail, « le prêt de main d’œuvre à but non lucratif conclu entre entreprises requiert : (…) 2° Une convention de mise à disposition entre l’entreprise prêteuse et l'entreprise utilisatrice qui en définit la durée et mentionne l’identité et la qualification du salarié concerné, ainsi que le mode de détermination des salaires, des charges sociales et des frais professionnels qui seront facturés à l’entreprise utilisatrice par l’entreprise prêteuse »  ;

Sur les faits

51. Attendu que les dépenses de formation visées dans le réquisitoire ont été payées sur le fondement du mandat n° 651 du 4 juin 2015 à l’Institut supérieur d’agriculture et d’agroalimentaire (ISARA) de Lyon pour un montant de 26 250 € ; que ce mandat était appuyé d’une facture faisant mention d’une « Formation Acteurs demain » dispensée en 2014-2015 au bénéfice d’une « 3 ème promotion – Année 2 »  ;

52. Attendu que les prestations correspondant à la mise à disposition de personnel ont été payées à la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles (FRSEA) de Rhône-Alpes sur le fondement de deux mandats n° 1038 du 26 septembre 2013 et 878 du 4 septembre 2014 d’un montant de 8 550 € et 6 957 € respectivement ; que ces mandats étaient appuyés de deux factures de la FRSEA faisant mention, pour la première, en date du 21 mars 2013, de la mise à disposition de personnel à hauteur de 19 jours au prix unitaire de 450 € pour la « coordination de l’espace « Monde rural et agro-alimentaire » » au « Mondial des métiers 2013 » et, pour la seconde, en date du 27 juillet 2014, de la mise à disposition de personnel à hauteur de 17 jours au prix unitaire de 406 € pour la « coordination de l’espace « Monde rural et agro-alimentaire » » au « Mondial des métiers 2014 » , ainsi que de « Frais divers engagés : pressing blouses Mondial des métiers » d’un montant de 55 € ;

Sur les éléments apportés à décharge par l’agent comptable

53. Attendu que dans sa réponse au réquisitoire, M. X a expliqué que les formations réalisées par l’ISARA de Lyon avaient été agréées par un fonds d’assurance formation, dénommé Vivea, créé par les syndicats et des organisations agricoles, qui avait ainsi «  [reconnu] (…) la réalité de ces formations » et pris en charge leur financement ; qu’il a produit copie de document de présentation des formations ainsi agréées par Vivea ;

54. Attendu que le comptable a également produit copie de conventions, en date des 8 janvier 2010, 8 janvier 2010 et 20 décembre 2013, par lesquelles la chambre régionale d’agriculture et la Fédération régionale des syndicats d’exploitants agricoles de Rhône-Alpes ont décidé de confier à un chargé de mission employé par la FRSEA la mission d’améliorer la coordination de leurs réseaux chargés de suivre, animer et orienter la formation initiale, la formation professionnelle et l’orientation des agriculteurs et prévu en contrepartie le versement à la FRSEA, par la chambre d’agriculture, d’une subvention couvrant la rémunération de l’intéressé à hauteur de 90 jours de travail en 2013 et de 77 jours en 2014 ; qu’il a précisé que la chambre régionale d’agriculture avait obtenu de la région Rhône-Alpes une subvention à ce titre et produit copie d’un état récapitulatif des dépenses faisant mention de la mise à disposition de l’agent de la FRSEA pour le Mondial des métiers 2013 et du versement correspondant d’une subvention de 8 550 € intervenu sur le fondement du mandat susmentionné n° 1038 du 26 septembre 2013 ;

55. Attendu que dans les observations complémentaires qu’il a produites après dépôt du rapport du rapporteur et des conclusions de la Procureure générale, le comptable a indiqué qu’il « ne contest  [ait] pas le manquement » mais « sollicit  [ait] la reconnaissance de l’absence de préjudice en  [se] fondant sur la jurisprudence du Conseil d’Etat précisée dans ses deux décisions de section du 6 décembre 2019 Oniam et Drfip 35 précités »  ; qu’en effet, selon M. X, « les différents mandats pris en charge  [étaient] appuyés de factures qui constitu  [aient] leur fondement juridique et attest  [aient] de la volonté de l’ordonnateur d’engager la dépense  [et] du service fait »  ;

56. Attendu que M. X a ajouté, s’agissant de la subvention de 8 550 € payée sur le fondement du mandat n° 1038 du 26 septembre 2013, que dans l’hypothèse où la Cour considérerait que le manquement a causé un préjudice financier à la chambre régionale d’agriculture, elle devrait ne le constituer en débet qu’à hauteur de la part de ce montant non prise en charge par la région Rhône-Alpes ;

Sur l’existence d’un manquement

57. Attendu qu’en l’absence de nomenclature applicable aux chambres d'agriculture, il appartenait à l’agent comptable d'identifier les pièces justificatives pertinentes et nécessaires à l’exercice de ses contrôles ; qu’il devait pour se faire se reporter aux textes encadrant chaque type de dépense pour exiger la production de toute pièce prévue par la réglementation lui permettant d’exercer ses contrôles ;

58. Attendu qu’il résulte des dispositions précitées de l’article 11 du code des marchés publics, dans sa rédaction alors en vigueur, que dans la mesure où leur montant était supérieur à 15 000 € hors taxes, le paiement des prestations de formations réalisées par l’ISARA de Lyon était subordonné à la production d’un marché sous forme écrite ; qu’en s’abstenant de demander à l’ordonnateur la production d’un tel contrat, ou d’un certificat administratif par lequel l’ordonnateur aurait déclaré avoir passé un contrat oral et prendre la responsabilité de l’absence de contrat écrit, avant de prendre en charge le mandat n° 651 du 4 juin 2015, M. X a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il a de ce chef engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l’article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

59. Attendu que, s’agissant des dépenses payées sur le fondement des mandats n° 1038 du 26 septembre 2013 et 878 du 4 septembre 2014, les conventions dont M. X a produit la copie à l’appui de sa réponse au réquisitoire ne s’analysent pas comme des conventions de mise à disposition au sens des dispositions précitées du troisième alinéa de l’article L. 8241-2 du code du travail ; qu’en effet, elles ne comportaient aucune information sur l’identité et la qualification du salarié concerné, ni sur le mode de détermination des salaires, des charges sociales et des frais professionnels qui devaient être facturés à la chambre régionale d’agriculture ; que les informations portées sur les factures susmentionnées des 21 mars 2013 et 27 juillet 2014, sur le seul fondement desquelles le comptable a pris en charge les mandats des 26 septembre 2013 et 4 septembre 2014, ne lui permettaient pas de s’assurer que les prestations en cause avaient été réalisées dans le cadre desdites conventions ; qu’en présence de pièces insuffisantes et non cohérentes, M. X aurait dû suspendre les paiements ; qu’en s’en abstenant, il a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et engagé de ce chef sa responsabilité personnelle et pécuniaire telle que la définit l’article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

60. Attendu qu’aux termes des deuxième et troisième alinéas du paragraphe VI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce (…) . Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme concerné (…) , le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante (…) »  ;

61. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que dans le cas où le comptable a engagé sa responsabilité en payant une dépense sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes, le manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

62. Attendu qu’en ce qui concerne les dépenses de formation payées sur le fondement du mandat n° 651 du 4 juin 2015, les pièces du dossier attestent de la réalité des prestations en cause et de la volonté des parties d’en assurer l’exécution en l’absence de contrat écrit ; que leur paiement irrégulier n’a donc pas causé de préjudice financier à la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes ;

63. Attendu que le montant maximal de la somme pouvant être mise à la charge du comptable conformément aux dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 a été fixée par le décret susvisé du 10 décembre 2012 à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable, soit en l’espèce 55,50 € au titre de l’exercice 2015 ; qu’eu égard aux circonstances de l’espèce, il y a lieu d’arrêter cette somme à 50 € ;

64. Attendu qu’il résulte en revanche de l’absence de conventions de mise à disposition prévoyant les modalités de détermination des salaires, charges sociales et frais professionnels remboursés à la FRSEA par la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes sur le fondement des mandats n° 1038 du 26 septembre 2013 et 878 du 4 septembre 2014 que les dépenses correspondantes étaient dépourvues du fondement juridique dont, en l’absence de nomenclature, il appartenait au comptable de vérifier l’existence pour s’assurer de la validité de la dette ; qu’elles présentaient donc un caractère indu et ont en conséquence causé un préjudice financier à la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes ; qu’ainsi, nonobstant la circonstance qu’une partie des dépenses en cause ait donné lieu à une participation de la région Rhône-Alpes, il y a lieu de constituer M. X débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes pour les sommes de 8 550 € au titre de l’exercice 2013 et 6 957 € au titre de l’exercice 2014 ;

65. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le premier acte de la mise en jeu de leur responsabilité correspond à la notification au comptable du réquisitoire, intervenue en l’espèce le 10 décembre 2019 ;

66. Attendu qu’il n’existait pas, pour la période considérée, de plan de contrôle sélectif de la dépense à la chambre régionale d'agriculture de Rhône-Alpes ; que cette circonstance fait obstacle à une remise gracieuse totale des débets ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2013 (charges n° 2 et 4)

Article 1 er . – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 11 435 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 2. – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 4, pour la somme de 8 550 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2014 (charges n° 2 et 4)

Article 3. – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 11 435 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 4. – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 4, pour la somme de 6 957 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Au titre de l’exercice 2015 (charges n° 1, 2, 3 et 4)

Article 5. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. X au titre de la charge n° 1.

Article 6. – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 2, pour la somme de 11 435 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 7. – M. X est constitué débiteur de la chambre régionale d’agriculture de Rhône-Alpes, au titre de la charge n° 3, pour la somme de 14 490 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 10 décembre 2019.

Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 8. – M. X devra s’acquitter d’une somme de 50 €, au titre de la charge n° 4, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX du même article.

Article 9. –La décharge de M. X pour sa gestion au titre des exercices 2013 à 2015 ne pourra être donnée qu’après apurement de la somme à acquitter et des débets fixés ci-dessus.

Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section. Présents : M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation, MM. Gilles MILLER, Jacques BASSET et Pierre ROCCA, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

            Stéphanie MARION

           Louis VALLERNAUD

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.

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