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Les budgets locaux

Date de mise à jour 
26/02/2018

Les collectivités territoriales bénéficient du principe d’autonomie financière consacré par la Constitution ; il constitue le pendant financier du principe de libre administration. La présentation du budget des collectivités, comme celui de l’État, doit respecter les quatre grands principes du droit budgétaire classique (annualité, unité, spécialité et universalité) auxquels il convient d’ajouter les principes d’équilibre réel (selon lequel les sections de fonctionnement et d’investissement doivent toutes deux être votées à l’équilibre) et de sincérité. Par ailleurs, comme pour l’État, un cadre juridique très précis gouverne la préparation, l’adoption et l’exécution des budgets locaux. Le respect de ces règles de procédure et de fond fait l’objet d’une surveillance rigoureuse du préfet et des Chambres régionales des comptes (CRC).

La présentation d’un budget local

Le budget d’une collectivité territoriale est un acte de prévision et d'autorisation de ses recettes et de ses dépenses. Il comporte deux sections : la première retrace les opérations de fonctionnement et la seconde les opérations d’investissement. Chacune de ces deux sections doit être votée à l’équilibre, mais la section de fonctionnement ne peut, contrairement à la section d’investissement, être équilibrée par l’emprunt (« règle d’or »).

Les dépenses de fonctionnement ont représenté, en 2016, 79 % des dépenses des collectivités territoriales (hors remboursements de la dette) soit 168,5 milliards d’euros selon le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales pour l’année 2016. Elles sont composées principalement des frais de rémunération des personnels, des dépenses de consommation intermédiaire, des frais de fonctionnement divers reflétant les compétences de la collectivité (notamment actions de proximité, aide sociale, entretien des voiries pour les communes ; dépenses sociales pour les départements ; développement économique et formation professionnelle pour les régions) ainsi que des intérêts de la dette.

Les dépenses d'investissement (hors remboursements de la dette), qui concernent des opérations en capital, ont représenté 21 % des dépenses des collectivités (hors remboursements de la dette) en 2016. Elles comprennent les dépenses directes d'investissement (acquisitions mobilières et immobilières, nouveaux travaux, grosses réparations), les subventions d'équipements versées, ainsi que les prêts et avances accordés par la collectivité.

 

Les grands principes des finances locales

Comme pour le budget de l’État, la présentation du budget des collectivités doit respecter les quatre principes du droit budgétaire classique, auquel on peut désormais ajouter le principe de sincérité :

  • Le principe d’annualité : le budget doit être voté chaque année du fait de l’annualité de l’autorisation de perception des impôts et des dépenses. Il coïncide avec l’année civile, du 1er janvier au 31 décembre.
  • Le principe d’unité : le budget doit être contenu dans un document unique, prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des dépenses de la collectivité. Cependant, le budget général est souvent complété par des budgets annexes, au sein desquels sont comptabilisés certains services locaux spécialisés tels que l’eau et l’assainissement. Ces budgets annexes permettent de retracer le coût réel d’un service et de déterminer le prix à payer par ses usagers.
  • Le principe de spécialité des dépenses : le montant et la nature des opérations prévues doivent être spécifiés dans une nomenclature budgétaire appropriée, qui diffère selon le type et la taille des collectivités.
  • Le principe d’universalité : il exige que les recettes couvrent l’ensemble des dépenses. Il se décompose en deux règles : la non-compensation qui interdit la compensation des dépenses et des recettes qui pourrait aboutir à la présentation d’un seul solde non détaillé et l’interdiction d’affecter une recette à une dépense déterminée. Il connaît cependant quelques dérogations dont en particulier les budgets annexes.
  • Le principe de sincérité : consacré par la LOLF et inspiré du droit comptable privé, le principe de sincérité implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières communiquées.

A ces principes généraux s’ajoutent des règles spécifiques aux collectivités territoriales.

 

L’autonomie des collectivités territoriales et le principe d’équilibre des comptes locaux

L’article 72-2 de la Constitution porte sur l’autonomie financière des collectivités territoriales. Ainsi, ces dernières « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement » et peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut également leur accorder un pouvoir de taux et d’assiette sur les recettes fiscales qu’elles perçoivent. Toutefois, elles ne peuvent pas créer de nouveaux impôts pour alimenter leur budget. Le respect du principe d’autonomie s’apprécie par la part de ressources propres dans les recettes totales des collectivités : pour chaque catégorie de collectivité, cette part ne peut être inférieure à celle constatée pour l’année 2003. Le Conseil constitutionnel n’a, en revanche, jamais reconnu de principe d’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales sont cependant assujetties au principe d’équilibre réel de leurs dépenses et de leurs recettes par section (fonctionnement et investissement) selon l’article L.1612-4 du code général des collectivités territoriales. De plus, les collectivités territoriales peuvent avoir recours à l’emprunt uniquement pour financer leurs investissements.

 

Les contrôles sur les finances locales

Quatre types de contrôles peuvent être distingués : celui des citoyens (élus ou non), celui du préfet, celui des Chambres régionales des comptes (CRC).et, enfin, celui des tribunaux administratifs.

Le contrôle des citoyens

Selon l’article 10 de la loi du 6 février 1992 : « Le droit des habitants […] à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivités territoriales, est un principe essentiel de la démocratie locale. ». La loi renvoie implicitement au droit de tous à prendre connaissance des affaires publiques et, notamment, de la situation financière des collectivités auxquelles chacun appartient. Ce contrôle sur les finances des collectivités ou de l’État est fondé sur les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789.

Le contrôle du préfet

Le contrôle du préfet se fait sous la forme d’un contrôle de légalité et d’un contrôle budgétaire.

Le contrôle de légalité consiste pour le préfet à vérifier la conformité des documents budgétaires ou, plus largement, des décisions ayant un impact sur les finances locales.

Le contrôle budgétaire vise spécifiquement à assurer le respect des règles relatives à l’élaboration, à l’adoption ou à l’exécution des budgets locaux. Ces règles concernent principalement les dates d’adoption et de transmission du budget et le principe d’équilibre réel du budget.

Exemple de contrôle budgétaire : Le respect de la règle de l’équilibre réel

Lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en équilibre réel, l’autorité préfectorale saisit la Chambre régionale des comptes (CRC) dans un délai de trente jours à compter de la transmission du budget.

La chambre constate le déséquilibre et propose à la collectivité territoriale, dans un délai de trente jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire. Elle demande également à l’organe délibérant une nouvelle délibération selon les termes prévus à l’article L1612-5 du code général des collectivités territoriales.

L’assemblée délibérante dispose alors d’un délai d’un mois pour adopter une nouvelle délibération rectifiant le budget initial. Si l’assemblée délibérante ne se prononce pas dans ce délai, ou si la nouvelle délibération ne comporte pas les mesures de redressement jugées nécessaires par la Chambre régionale des comptes,  le préfet procède au règlement du budget.

 

Le contrôle des tribunaux administratifs

Le recours pour excès de pouvoir permet de demander au juge administratif l’annulation d’un acte entaché d’illégalité. Tout administré peut y avoir recours à condition de présenter un intérêt à agir suffisant (c’est en principe le cas, selon une jurisprudence ancienne, des contribuables locaux en ce qui concerne les décisions des collectivités territoriales ayant un impact sur les finances locales). Le déféré préfectoral, qui existe depuis les premières lois de décentralisation de 1982, permet au préfet de saisir le juge administratif s’il détecte une illégalité. L’abstention du préfet à saisir le tribunal administratif peut engager la responsabilité de l’État lorsqu’elle est constitutive d’une faute lourde.

Le contrôle des Chambres régionales des comptes

La loi de décentralisation du 2 mars 1982 a créé les Chambres régionales des comptes, dotées d’une triple compétence en matière de contrôle sur les finances locales :

  • Le contrôle budgétaire, dans le cadre duquel la CRC intervient lorsque le budget primitif est adopté trop tardivement, en cas d’absence d’équilibre du budget voté, en cas de défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, et enfin, lorsque l’exécution du budget est en déficit de 10 % ou plus des recettes de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants ou de 5 % dans les autres cas.
  • Le contrôle de nature juridictionnelle vise à s’assurer de la régularité des opérations engagées par le comptable public.
  • Le contrôle de gestion permet d’examiner la qualité ainsi que la régularité des comptes. Il porte à la fois sur l’équilibre financier de la collectivité et sur le choix des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs des politiques publiques.

 

La préparation et le vote d’un budget local

La préparation du budget relève de la compétence exclusive de l’exécutif local : maire, président du Conseil départemental ou président du Conseil régional.

Le budget est préparé par les services financiers de la collectivité. L’État doit fournir les renseignements qui relèvent de son domaine (montant des dotations, notification des bases des impôts locaux).

L’ensemble des dépenses doivent être notifiées de manière sincère et ne porter que sur les domaines de compétence qui sont dévolus aux collectivités par la loi.

Le calendrier d’élaboration du budget est déterminé par la collectivité, dans le respect des règles fixées par le code général des collectivités territoriales (notamment, adoption du budget au plus tard le 15 avril de l’année ou le 30 avril lorsqu’il s’agit d’une année de renouvellement des organes délibérants).

Le budget est voté par l’assemblée de la collectivité (conseil municipal, départemental ou régional). Son adoption doit être précédée du débat d'orientation budgétaire, dans les deux mois qui précèdent l’examen du budget pour les communes de plus de 3500 habitants et les départements (six semaines pour les régions).

 

L’exécution du budget local : l’ordonnateur et le comptable

S’il appartient à l’exécutif local de préparer le budget et à l’assemblée délibérante de le voter, l'exécution du budget est suivie par deux acteurs principaux : l'ordonnateur et le comptable, dont les rôles sont définis par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret dit « GBCP »). .

L’ordonnateur représente la collectivité, dont il est l’élu. Il est l’initiateur et le décideur de la dépense ou de la recette. A ce titre, il demande au comptable de procéder au recouvrement de la recette ou au paiement de la dépense.

Le comptable public, agent de la direction générale des Finances publiques, tient les comptes de la collectivité et vérifie la régularité du paiement. Il a le monopole de la détention et de l’utilisation des deniers publics. Il est par conséquent le seul habilité à encaisser les recettes et à régler les dépenses, engageant sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant le juge des comptes. Il veille à la régularité budgétaire des actes de l'ordonnateur. A ce titre, il contrôle notamment la qualité de l'ordonnateur, le calcul de la dette, l'exécution du service fait, l'exacte imputation de la dépense ou encore la disponibilité des crédits.

 

Les nouvelles normes comptables des  Collectivités Territoriales

Les trois niveaux de collectivités territoriales, communes, départements et régions, ont fait évoluer leur présentation comptable pour se rapprocher de la comptabilité d’entreprise, notamment sur le plan de la valeur patrimoniale. Ces normes s’inspirent du plan comptable général de l’État, et présentent donc des points communs : la comptabilité est tenue en droits constatés : elle constate les engagements pris et les droits acquis par la collectivité ; l’amortissement des biens renouvelables comme les ordinateurs par exemple ; et enfin,  le provisionnement pour remboursement de la dette ou encore pour les garanties d’emprunt.

La norme M14, entrée en vigueur en 1997, s’applique aux comptabilités des communes ainsi qu’à celles des Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Elle vise à améliorer l’information financière sur la situation patrimoniale des communes. Cette norme comptable est simplifiée pour les communes de moins de 3500 habitants pour lesquelles elle reprend les mêmes classes de comptes que pour les comptes de résultats et le bilan des entreprises. Pour les communes de plus de 3500 habitants, elle organise une nomenclature fonctionnelle, qui permet de classer les recettes et les dépenses en fonction des politiques conduites. Dans le même sens, l’ordonnance du 26 août 2005 a renforcé la pluriannualité de la norme.

Pour les départements et les régions, les normes M52 et M71 proposent des transformations similaires. Elles renforcent la comptabilité d’exercice et prennent en compte les nombreuses transformations de l’environnement juridique des départements et des régions. Elles font apparaître plus clairement l’amortissement des biens renouvelables. Toutefois, elles mettent surtout l’accent sur la vision patrimoniale de la collectivité. Les nomenclatures mises en place sont fonctionnelles et permettent, comme pour les communes de plus de 3500 habitants, de retracer les dépenses en fonction des politiques suivies.

 

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